Собенности разграничения полномочий рф и ее субъектов в сфере правового регулирования труда и занятости

Вносимые в Положение  об организации общественных работ  Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2005 г. № 49 изменения не коснулись полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при организации общественных работ. Нормы Положения об организации общественных работ не были приведены в соответствие с Законом о занятости. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ полномочия по организации проведения оплачиваемых общественных работ переданы органам службы занятости субъекта РФ. Сохраняющееся в течение длительного времени несоответствие норм Положения об организации общественных работ ст. 24 Закона о занятости создает сложности в правоприменительной практике и должно быть устранено.

К числу полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Федерации, относится и полномочие по оказанию содействия гражданам в переселении для работы в сельской местности.

В соответствии с Законом  о занятости при отсутствии подходящей работы по месту жительства безработного ему может быть предложено трудоустройство в другой местности. Такой местностью может быть не только сельская, но и любая иная местность (другой населенный пункт по существующему административно-территориальному делению).

Переезд в другую местность по направлению органов службы занятости хотя и осуществляется только с согласия безработного, по сути носит для него вынужденный характер, поскольку обусловлен невозможностью трудоустройства по месту жительства в связи с отсутствием подходящей работы. В случае согласия безработного переехать для трудоустройства в другую местность орган службы занятости предоставляет ему компенсацию материальных затрат в порядке, определяемом Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 21 октября 2005 г. № 633 утверждены Правила компенсации безработным гражданам материальных затрат в связи с направлением на работу или обучение в другую местность по предложению органов службы занятости ²³(далее - Правила). При переезде в сельскую местность порядок компенсации материальных затрат определяется Постановлением Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 533 «О льготах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность».²⁴

Как усматривается из Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, передача органам государственной власти субъектов РФ полномочий по оказанию содействия гражданам в переселении для работы в другую (не сельскую), местность не предусмотрена. Эти полномочия сохраняются за федеральными органами службы занятости и являются расходными обязательствами Российской Федерации.

На мой взгляд, такое законодательное решение не имеет под собой каких-либо веских оснований. В связи, с чем представляется возможным предусмотреть в законе и осуществить передачу органам государственной власти субъектов Федерации полномочий по оказанию содействия гражданам в переселении для работы не только в сельскую, но и в иную местность.

Помимо полномочий по оказанию государственных услуг  в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы органам государственной власти субъектов РФ будут переданы полномочия по осуществлению контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения, приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, регистрацией инвалидов в качестве безработных. Поскольку данные полномочия по контролю закрепляются за органами государственной власти субъектов Федерации впервые, пока неясно, каким образом должны осуществляться указанные полномочия и как они будут соотноситься с полномочиями других федеральных органов по надзору и контролю, в частности с полномочиями органов федеральной инспекции труда. По всей видимости, контрольными полномочиями предполагается наделить высший орган в системе органов службы занятости субъектов РФ, который и будет осуществлять контроль за деятельностью нижестоящих органов.

Органам государственной  власти субъектов Федерации передаются полномочия по проверке, выдаче обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения, привлечению лиц, нарушивших данное законодательство, к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также полномочия по принятию мер по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан. Осуществление передаваемых полномочий возлагается на органы службы занятости субъекта РФ (п. 2 ст. 15 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). В то же время аналогичными полномочиями наделена и федеральная инспекция труда. В соответствии со ст. 356 ТК РФ федеральная инспекция труда проводит проверки соблюдения законодательства и обследования, а также выдачу обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, привлечении виновных к ответственности (в том числе привлечении к ответственности за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты, за необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного). В связи с этим возникает вопрос о соотношении компетенции тех и других органов. Действующее законодательство и иные нормативные правовые акты ответ на этот вопрос не содержат, поэтому возникает необходимость в дополнительном нормативном регулировании.

Положительным моментом проведенного перераспределения полномочий является предоставление органам местного самоуправления права участвовать в содействии занятости населения (ст. 7.2 Закона в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). Однако, несмотря на наименование ст. 7.2 Закона о занятости: «Участие органов местного самоуправления в содействии занятости», в ее содержании закреплено лишь право этих органов участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ. К тому же законодатель ввел, на наш взгляд, ничем не обоснованное сужение возможности участия органов местного самоуправления в проведении общественных работ, предусмотрев их участие в организации и финансировании общественных работ только для двух категорий граждан, а именно для граждан, испытывающих трудности в поиске работы (то есть для перечисленных в абз. 6 п. 2 ст. 5 Закона о занятости граждан), и несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. Вместе с тем согласно п. 2 ст. 24 Закона о занятости право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев. Следует отметить, что эти граждане не отнесены законодателем к числу граждан, испытывающих трудности в поиске работы.

Таким образом, если в  общественных работах принимают  участие иные категории граждан, например граждане, пользующиеся преимущественным правом на участие в таких работах, то органы местного самоуправления уже не имеют права участвовать в организации и финансировании проведения таких работ. Такое положение вряд ли можно признать оправданным. Полагаем, что органам местного самоуправления должно быть предоставлено право участвовать в организации общественных работ безотносительно к тому, для каких граждан данные работы организуются. Кроме того, такую норму не следует излагать в виде отдельной статьи Закона. Поскольку никаких иных прав, кроме права на участие в организации и проведении общественных работ, органам местного самоуправления в ст. 7.2 Закона не предоставляется, данную норму следовало бы включить в ст. 24 Закона, регламентирующую организацию общественных работ.

Если же законодатель хотел предоставить органам местного самоуправления право участвовать в оказании содействия занятости населения, то так и надо было указать в Законе. Такое участие, помимо права участвовать в организации общественных работ, могло быть выражено, например, в предоставлении органам местного самоуправления права участвовать в реализации территориальных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.

Следует обратить внимание на несоблюдение законодателем единства терминологии. Так, Закон о занятости в ныне действующей редакции именует граждан, которым предоставляются дополнительные гарантии в области занятости, гражданами, «испытывающими трудности в поиске работы», исключив из Закона такое понятие, как «граждане, особо нуждающиеся в социальной защите и испытывающие трудности в поиске работы». При этом в подп. 7 п. 1 ст. 7.1 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ законодатель вновь возвращается к понятию «граждане, особо нуждающиеся в социальной защите и испытывающие трудности в поиске работы».

Само по себе употребляемое  в действующей редакции Закона о  занятости понятие граждан, испытывающих трудности в поиске работы, довольно широкое. Исходя из того, что социальная защита - это система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, а социальная поддержка гарантируется только безработным гражданам, именовать перечисленные в Законе категории граждан гражданами, особо нуждающимися в социальной защите, не гарантируя им при этом социальной поддержки, в терминологическом отношении не совсем корректно. Однако, учитывая стремление законодателя к употреблению ранее существовавшего в Законе о занятости понятия, длительный период его употребления, представляется возможным вернуться к привычной терминологии и именовать категорию граждан, которым Законом предоставляются дополнительные гарантии в области занятости, «гражданами, особо нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы».

2.2 Полномочия  РФ в сфере труда и занятости  населения

Трудовой кодекс РФ содержит закрытый перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений, что получило свое закрепление в ч.1ст.6 ТК РФ.    К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений отнесены те полномочия, которые требуют единого правового регулирования на всей территории РФ. В числе таких полномочий - основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Эти направления находят свое выражение в принимаемых на федеральном уровне целевых программах, формулирующих государственные задачи в области содействия занятости населения Российской Федерации либо улучшения условий и охраны труда и др. К полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено и установление основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.       К ведению федеральных органов государственной власти отнесено также определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Данные дополнения имеют важное значение для обеспечения безопасности и охраны труда работников. Этим вопросам посвящены разд. X ТК, федеральные законы, иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. Говоря об основах правового регулирования труда, следует иметь в виду базовые концептуальные положения трудового законодательства, такие как его цели и задачи, сфера действия, основные принципы и т.д. Так, например, одним из концептуальных положений трудового законодательства является закрепление конституционных принципов свободы труда и запрета принудительного труда. Свобода труда, право каждого человека самостоятельно распоряжаться своими способностями к труду и выбирать род деятельности и профессию закреплены в ч. 1 ст. 37 Конституции и на уровне основного принципа получили свое выражение в ст. 2 ТК.     В процессе правотворческой деятельности субъекты РФ могут принимать нормативные правовые акты, не противоречащие как общим принципам права, провозглашенным в Конституции, так и принципам трудового права, закрепленным в ст. 2 ТК. При соблюдении субъектами РФ вышеуказанных принципов минимизируется опасность значительных расхождений в законодательстве РФ и ее субъектов в области правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.     К числу полномочий федеральных органов государственной власти также отнесено обеспечение определенного уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Это означает, что государство на федеральном уровне закрепляет права и гарантии на определенном уровне, который ни в коем случае не может снижаться субъектами РФ. Последние лишь вправе повышать этот уровень, исходя из собственных финансовых возможностей. На федеральном уровне регламентируется также порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров. Это необходимо в целях обеспечения надлежащей реализации гражданами своего права на труд в условиях свободы и добровольности труда, запрета принудительного труда и недопущения дискриминации. ТК содержит самостоятельный разд. III "Трудовой договор", в котором закреплены положения, связанные с заключением, изменением и расторжением трудовых договоров. Особенности трудовых договоров, заключаемых с отдельными категориями работников, регламентированы разд. XII ТК.            Предметом полномочий федеральных органов государственной власти являются основы социального партнерства в области труда, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений. Данные вопросы в настоящее время регулируются разд. II ТК, и другими Федеральными законами: "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "Об объединениях работодателей", "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений". Указанные Законы применяются согласно ч. 1 ст. 423 ТК постольку, поскольку они не противоречат ТК.         Главами 60 и 61 ТК регламентирован порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров. Решение данных вопросов отнесено к компетенции федерального законодателя в соответствии с ч. 4 ст. 37 Конституции. В данной статье признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.       К полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено определение принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также установление системы и полномочий органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль. Перечень этих органов, их полномочия предусмотрены ТК (см. гл. 57). На всей территории РФ обеспечивается единый порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Этот порядок в настоящее время регулируется ст. 227-231 ТК.     К ведению федеральных органов государственной власти отнесены система и порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, государственной экспертизы условий труда, подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда. Государственная экспертиза условий труда, проводится с целью обеспечения соответствия условий труда установленным требованиям (ст. 216.1 ТК). Эти требования определяются государственными стандартами системы стандартов безопасности труда, отраслевыми стандартами системы стандартов безопасности труда, санитарными правилами, правилами безопасности, правилами и инструкциями по охране труда.      Федеральные органы государственной власти определяют порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей. К их ведению отнесены виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения. Иными словами, все вопросы по применению материальной и дисциплинарной ответственности решаются на федеральном уровне. Поскольку применение мер юридической ответственности в любом случае влечет негативные последствия для работника, то в целях избежания ошибок при привлечении его к ответственности важно, чтобы были установлены единые правила ее применения. Таким образом, вопросы материальной ответственности регламентированы в разд. XI ТК, а вопросы дисциплинарной ответственности - в гл. 30 ТК.      К исключительной компетенции федеральных органов государственной власти отнесено также установление системы государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда, требующей единообразного осуществления статистической деятельности на всей территории РФ по единым правилам.            В силу своего значения, особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников отнесены к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Полномочия федеральных органов в этой области должны быть адекватны потребностям практики, требующим развития трудового законодательства, распространяющегося на всех работников, и законодательства, направленного на дифференциацию правового регулирования труда отдельных категорий работников, что получило свое закрепление в разд. XII ТК (см. ст. 251-351).      

2.3 Полномочия  субъектов РФ в области труда  и занятости населения

Российское государство является федеративным, для него, как и любого иного федеративного государства характерно разграничение предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71-73 Конституции). Все, что относится к исключительному ведению Российской Федерации, определено в ст. 71, сфера совместного ведения установлена в ст. 72. Трудовое законодательство, согласно п. "к" ст. 72 Конституции является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В ст. 73 Конституции указано, что вне пределов ведения РФ  и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, данные субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Это означает, что субъекты по предметам совместного ведения обладают теми полномочиями, которые не принадлежат Российской Федерации в сфере совместного ведения. Согласно ст. 6 ТК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.     Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.             В случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит ТК или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный ТК или иными федеральными законами, применяется ТК или иной федеральный закон.      Таким образом, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых и связанных с ними отношений определяются двумя факторами. Первый фактор - полномочия федеральных органов государственной власти. Вопросы, не отнесенные к полномочиям федеральных органов государственной власти, могут быть предметом регулирования органов государственной власти субъектов РФ.         Второй фактор - нерешенность вопросов, относящихся к трудовым и связанным с ними отношениям, на федеральном уровне. В этом случае такие вопросы могут быть урегулированы законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Их срок действия - до принятия федерального закона или иного нормативного правового акта РФ. После его принятия закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ прекращает свое действие. Разграничение полномочий между федеральным и региональным законодателем произведено на базе сложившихся традиций и фактически закрепляет уже существующее соотношение федеральных и региональных нормативных актов, при котором федеральное законодательство выступает основным регулятором, а для регионального законодателя обеспечивается возможность учета местных особенностей в организации и использовании зависимого (несамостоятельного) труда.         Избранный в Трудовом кодексе подход учитывает ряд объективных факторов, обусловливающих определенную централизацию правового регулирования трудовых отношений, и в целом соответствует теоретическим представлениям, нашедшим отражение в современной юридической литературе. Однако некоторые конкретные вопросы соотношения федерального и регионального законодательства остались нерешенными. Главной причиной такого положения, на мой взгляд, является отсутствие четкости в самой концепции разграничения полномочий. Это обстоятельство привело к изобретению довольно сложных конструкций, сочетанию элементов разных моделей разделения компетенции между федеральными и региональными органами власти и, как следствие, возникновению дополнительных проблем. В частности, не указано, что право на опережающее регулирование должно распространяться только на условия труда (обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий) и некоторые процедурные вопросы (порядок ведения коллективных переговоров, порядок заключения трудового договора и т.п.), что допускает возможность противоречивого развития системы источников трудового права. Чтобы избежать этого, необходимо более четко обозначить системные связи между федеральным и региональным законодательством. Итак, все основные полномочия закреплены за федеральными органами государственной власти, а органы государственной власти субъектов РФ выполняют «дополняющую» роль.        Так же хотелось бы отметить, что органы местного самоуправления тоже участвуют в регулировании трудовых отношений. Они имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с ТК РФ, другими ФЗ и иными НПА РФ, законами и иными НПА субъектов РФ. Акты органов местного самоуправления определяют режим организаций, находящихся на территории соответствующего органа местного самоуправления, или регулируют иные вопросы в сфере труда: трудоустройство граждан, занятость населения, дополнительную социальную защиту многодетных семей инвалидов и др.