Собенности разграничения полномочий рф и ее субъектов в сфере правового регулирования труда и занятости

2.1Анализ законодательства регулирующего вопросы разграничения полномочий РФ и ее субъектов

Одним из наиболее сложных  вопросов законотворчества является вопрос разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как следует из Конституции РФ, законодательство о занятости является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).              Разграничение полномочий при осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения регулируется нормами Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации». ¹¹В разные периоды времени вопрос разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решался законодателем по-разному.             В истории современной России условно можно выделить три периода законодательного регулирования разграничения полномочий в области государственной политики занятости населения: первый - с момента принятия Закона о занятости 19 апреля 1991 г. и до внесения в него изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ¹²; второй - с момента вступления в силу изменений, внесенных в Закон о занятости Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и до вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ¹³(Закон о занятости в ныне действующей редакции); третий - с момента вступления в силу изменений, внесенных в Закон о занятости Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, то есть с 1 января 2007 г.

В течение первого  довольно длительного периода реализация основных направлений государственной политики в исследуемой области возлагалась на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, а также на органы местного самоуправления. При этом использовался следующий принцип разграничения предметов ведения.

На федеральные органы возлагалась реализация основных направлений  государственной политики занятости на территории Российской Федерации; принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих общие принципы государственной политики в области занятости населения; разработка и финансовое обеспечение федеральных программ занятости; определение минимальных норм социальной и экономической защищенности граждан от безработицы; формирование основных принципов социальной защиты работников организаций, признанных несостоятельными (банкротами), и организаций, осуществляющих структурные изменения производства; координация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам занятости населения.

Органы государственной  власти субъектов РФ были призваны решать вопросы, связанные с разработкой, финансовым обеспечением и осуществлением государственной политики содействия занятости населения с учетом национальных, культурных традиций, исторически сложившихся видов занятости, а также предпринимать особые меры в случае осложнения ситуации, касающейся занятости населения на своей территории. Законодательством субъектов Федерации могли предусматриваться иные, не противоречащие Закону о занятости условия и порядок выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации, уточнения определения подходящей работы, усиливающие социальную защищенность граждан, включая продление сроков выплаты и увеличение размеров пособия по безработице, вознаграждения за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счет средств субъектов РФ.

Органам местного самоуправления также были предоставлены полномочия по обеспечению социальной поддержки и содействию занятости, установлению за счет собственных средств более льготных для граждан условий и порядка выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации, предусмотрению иных мер, усиливающих социальную защищенность граждан (ст. 7 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 10 января 2003 г. № 8-ФЗ, п. 28 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, законодателем  было осуществлено не только разграничение полномочий, но и четко определены направления, по которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могли осуществлять законодательное регулирование, способствующее усилению социальной защищенности граждан.

Второй период законодательного регулирования вопроса разграничения  предметов ведения федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации.

Вступивший в силу с 1 января 2005 г. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ значительно сузил полномочия органов государственной власти субъектов РФ и фактически отстранил их от участия в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения. Осуществление государственной политики в области содействия занятости населения, в том числе мер активной политики занятости, было сосредоточено на федеральном уровне. ¹⁴Из Закона о занятости были исключены нормы, регламентирующие круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Исключение из Закона о занятости названных положений  привело к тому, что в некоторых субъектах Федерации стали признавать утратившими силу законы о занятости населения, а также приостанавливать действие целевых программ содействия занятости населения. Так, были признаны утратившими силу Законы о занятости в Карелии, Башкортостане, Удмуртской Республике, Ненецком автономном округе¹⁵. В полном объеме было приостановлено действие программ содействия занятости населения в Красноярском крае, Московской области.¹⁶. В Нижегородской, Ивановской областях действие программ было приостановлено лишь в части финансирования из областного бюджета¹⁷. В ряде субъектов Российской Федерации в программы были внесены изменения.¹⁸

Анализ приведенного законодательства субъектов РФ позволяет  сделать вывод об отсутствии единства в понимании субъектами их роли в  регулировании отношений в сфере занятости населения. Наметившаяся тенденция к свертыванию законодательного регулирования занятости населения на уровне субъектов РФ обусловлена, по всей видимости, отсутствием в федеральном законодательстве четкого определения их роли в регулировании и организации занятости населения.

В связи с этим неоднократно возникал вопрос о том, имеют ли органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления какие-либо полномочия в области содействия занятости населения?

Ответ на этот вопрос вытекает из положений Конституции РФ и  некоторых других законодательных актов.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции в совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, а также трудовое законодательство. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Законодательство Российской Федерации о занятости населения состоит из Конституции, Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», других федеральных законов и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере занятости населения, и принятых в соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 6 Закона о занятости в действующей редакции). Из этого следует, что регулирование отношений в сфере занятости населения находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в связи, с чем субъектам Федерации предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере занятости населения.

Вместе с тем в  соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ¹⁹(в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) осуществление государственной политики в области содействия занятости населения не отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Федерации и не может являться их расходными обязательствами. Законом о занятости осуществление государственной политики в области содействия занятости отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти (ст. 7), мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан являются расходными обязательствами Российской Федерации (п. 1 ст. 22).

В то же время, как следует  из Закона о занятости в действующей редакции, органы государственной власти субъектов Федерации вправе принимать в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере занятости населения (ст. 6), осуществлять разработку планов и программ социально-экономического развития, мер финансово-кредитной, инвестиционной и налоговой политики, направленных на рациональное размещение производительных сил, повышение мобильности трудовых ресурсов, развитие временной и самостоятельной занятости, поощрение применения гибких режимов труда и других мер, способствующих сохранению и развитию системы рабочих мест (ст. 14), определение числа граждан, особо нуждающихся в социальной защите, резервирование отдельных видов работ (профессий) для трудоустройства таких граждан (п. 1 ст. 25). Согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации. Следует отметить, что это развитие невозможно без создания экономического и правового механизмов формирования и функционирования рынка труда.

Сложности в вопросах разграничения полномочий в области  содействия занятости населения, сосредоточение полномочий на федеральном уровне не позволяют органам государственной власти субъектов РФ активно вмешиваться в осуществление государственной политики в области содействия занятости населения и самостоятельно проводить мероприятия, направленные на защиту от безработицы.

Третий период законодательного регулирования вопросов разграничения полномочий в области осуществления государственной политики занятости населения обусловлен осознанием того, что концентрация полномочий в данной сфере на федеральном уровне не позволяет Федерации эффективно и объективно их реализовывать. Кроме того, как отмечается в научной литературе, есть группа совместных полномочий, которые лучше осуществлять не из центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики.²⁰

Устранить все негативные моменты, обусловленные отсутствием  четкого разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения, призван Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»²¹(далее - Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). Одним из актов, в который названным Законом внесены изменения, является Закон о занятости. Предусмотренные Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ изменения направлены на передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти ее субъектов. Внесенные в Закон о занятости изменения вступают в силу с 1 января 2007 г. В течение года на уровне субъектов РФ должна быть создана система органов службы занятости, которым будут переданы предусмотренные в ст. 7.1 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ полномочия.

Так, органам государственной  власти субъектов Федерации будут  переданы полномочия по регистрации граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан, а также полномочия по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы.            Решение передать органам государственной власти субъектов РФ осуществление таких полномочий Федерации, как регистрация граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан, оказание предусмотренных законодательством государственных услуг в области содействия занятости населения, реализация территориальных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, обобщение практики применения и анализ причин нарушений законодательства о занятости населения, подготовка соответствующих предложений по совершенствованию данного законодательства, имеет, безусловно, положительное значение. Передача функций по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы на региональный уровень позволит конкретизировать перечень услуг, приблизить эти услуги к населению, а также избежать возложения на федеральную службу несвойственных ей функций по оказанию услуг.

Одним из переданных органам  государственной власти субъектов  Российской Федерации полномочий является организация проведения оплачиваемых общественных работ. Осуществление этого полномочия в соответствии с Законом о занятости в действующей редакции возлагается на органы службы занятости (п. 1 ст. 24). Несмотря на это, по Положению об организации общественных работ общественные работы организуются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по предложению и при участии территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости (п. 3 Положения).²²