Приватизация железных дорог в Великобритании

Приватизация железных дорог  в Великобритании

В прошлом году Правительство  РФ приняло решение о вклю-

чении в программу приватизации контрольных пакетов акций

ряда дочерних обществ  ОАО”РЖД”, а после 2013 г. – и акций

самой Компании (впрочем, пока только около 25%). В связи с

этим “вторая волна” приватизации стала темой, обсуждаемой 

в научных и экспертных кругах

Когда речь заходит об изучении приватизации железнодорожного

транспорта, взгляд исследователей мгновенно устремляется в сторону 

Великобритании. Конечно, последние  десятилетия знают гораздо бо-

лее успешные истории приватизации железных дорог – в Канаде, Япо-

нии, Мексике и многих других странах.

Но опыт приватизации в  Великобритании особенно интересен, так 

как, во-первых, здесь наиболее ярко проявились как положительные,

так и негативные результаты реформ, и, во-вторых, некоторые выводы,

которые можно сделать, анализируя эти реформы, будут чрезвычайно 

полезны для России.

Какие уроки сегодняшние  российские железные дороги могут из-

влечь из опыта приватизации британских железных дорог? Станет ли

приватизация инфраструктуры (в той или иной форме) драйвером  ее

развития? Приведет ли реформирование формы и структуры собствен-

ности ОАО “РЖД” к росту инвестиций в эту сферу?

В контексте этой дискуссии  представляется интересным изучение

опыта приватизации и затем  ренационализации британских железных

дорог.

Приватизация железных дорог  в Англии

Британские железные дороги, которые с момента создания были

частными, после окончания Второй мировой войны были в несколько

этапов национализированы (полностью это произошло к 1948 г.). Од-

© Ф.И. Хусаинов, 201184

ЭКОНОМИКА ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ

№ 9’2011

нако, находясь в государственной собственности, железные дороги де-

монстрировали снижение объемов грузоперевозок и отсутствие роста

пассажирских, снижение доли рынка, а низкий уровень сервиса был

объектом для издевок английских юмористов.

Массовая приватизация во второй половине 1980-х гг., проводимая

правительством консерваторов  во главе с Маргарет Тэтчер, затронула 

многие отрасли, но до железных дорог очередь не дошла. Но уже  сле-

дующий лидер консерваторов  – Джон Мэйджор во время своей пред-

выборной кампании объявил, что железные дороги будут приватизи-

рованы.

В ноябре 1993 г. в Великобритании был принят Закон о железнодо-

рожном транспорте, в соответствии с которым с 1 апреля 1994 г. бри-

танские железные дороги (компания “British Rail”) как единое целое

прекратили свое существование. На месте единой и единственной

“British Rail” появилось множество частных компаний. Была образова-

на компания “Railtrack”, владеющая инфраструктурой железных дорог

(железнодорожными путями, станциями, системами СЦБ и  связи, ис-

кусственными сооружениями), но не занимающаяся их эксплуатацией.

Функции эксплуатации, включая  менеджмент (время поездок, графи-

ки движения), стали выполнять эксплуатационные компании, получаю-

щие франшизы на 5–7 лет [1].

После приватизации на сети начали работать 26 пассажирских и 6

грузовых компаний-операторов подвижного состава, а также 11 ком-

паний, занимающихся ремонтом и текущим содержанием пути. Были

проданы компании “Rail Express Systems” (предоставляющая услуги же-

лезнодорожного транспорта для почтового управления Великобрита-

нии) и “Red Star” (оказывающая розничные услуги по доставке посылок

с использованием свободных  мест на междугородных пассажирских

поездах). Были также приватизированы все депо крупного ремонта,

которые стали конкурировать  между собой, предоставляя услуги по ре-

монту компаниям – операторам подвижного состава [2].

В дополнение созданы две  государственные структуры: ведомство 

по выдаче франшиз (OPRAF) и  ведомство железнодорожного распоря-

дителя. Ведомство по выдаче франшиз (его возглавляет Управляющий

по франчайзингу) занимается не только выдачей франшиз, но и пре-

доставлением субсидий, необходимых  для пассажирских перевозок.

Ведомство железнодорожного распорядителя (его возглавляет  Управ-

ляющий по вопросам железнодорожного регулирования) должно со-

действовать развитию свободной  конкуренции и предотвращать  дей-

ствия, противоречащие ее принципам, защищать интересы потреби-

телей услуг железных дорог и компаний, осуществляющих железнодо-

рожные перевозки. Все конфликты, которые потенциально могут

возникнуть между “Railtrack” и эксплуатационными компаниями, от-

носятся к ведению Управляющего по вопросам железнодорожного ре-

гулирования [3].85

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Особо следует коснуться  организации торгов за франшизу на пасса-

жирские перевозки. Пассажирские перевозки в Великобритании име-

ют гораздо большее  значение, чем грузовые (до приватизации они да-

вали 80% всех доходов). Как  и в подавляющем большинстве  других

стран, пассажирские перевозки  были убыточными и субсидировались 

государством. С самого начала правительство ориентировалось  на то,

что приватизация должна привести к улучшению качества и снижению

цены услуг, предоставляемых  населению. Поэтому в результате прива-

тизации нельзя было допустить как сокращения количества предложе-

ний транспортных услуг, так и увеличения тарифов за проезд. Из этого

следовало, что правительству  придется субсидировать пассажирские

перевозки, используя для  этого средства налогоплательщиков. В резуль-

тате обсуждения этой проблемы родилась идея: использовать несколь-

ко модифицированную модель торгов за франшизу, так называемый

обратный тендер, при котором  основным критерием для определения 

победителя торгов была минимальная  запрашиваемая субсидия. Тор-

ги за франшизу – это примерный аналог “конкуренции за маршрут”,

предусмотренной “Целевой моделью  рынка грузовых железнодорож-

ных перевозок на период до 2015 года”.

Разделение британских железных дорог на более чем 70 отдельных 

коммерческих компаний некоторыми экономистами подвергалось кри-

тике, в т. ч. и за то, что подобная приватизация может оказаться эконо-

мически неэффективной.

Однако на практике финансовые показатели отрасли кардинально 

улучшились, государственный  бюджет пополнился, появились значи-

тельные капитальные вложения в инфраструктуру, причем анализ по-

казывает, что эти инвестиции были бы невозможны без приватизации

и средств от продажи акций, а также кредитов частного сектора. После 

реализации программы  реформ доля рынка и объемы перевозок  ста-

ли расти, производительность труда удвоилась.

Итоги приватизации: несколько  цифр

Первый этап реформы (1996–2000 гг.) характеризовался следующи-

ми показателями. Объем  пассажирских перевозок увеличился к 2000 г.

на 25% по сравнению с 1996 г. (а по сравнению с 1994 г. – на 36%). Про-

фессор Джонатан Кови из Эдинбурга отмечает, что пассажиропоток,

возможно, увеличился бы и  без реформы, но тем не менее “настолько

впечатляющего прогресса  раньше не было” [4].

Не только пассажиры вернулись  на железные дороги. Операторы 

стали перевозить грузы, ранее  никогда не транспортировавшиеся по

железной дороге. Перевозки  грузов в 2000 г. возросли на 22% по отно-

шению к 1996 г. (а к 1994 г. – на 42%). При этом с 1988 по 1994 г. объемы

перевозок снизились на 16%. Число поездов выросло на 1300 в  сутки,

или на 12%. Пунктуальность повысилась: число опозданий в 2000 г. по 86

ЭКОНОМИКА ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ

№ 9’2011

сравнению с 1996 г. уменьшилось  на 40%. Грузооборот увеличился на

39% (сравнительно 1996 г.) и достиг 44,2 млрд т-км.

Возросший объем работы требовал увеличенных инвестиций. За

несколько лет после приватизации инвестиции частного сектора удвои-

лись и превысили 2 млн ф. ст. Эти инвестиции намного превышают уро-

вень государственных капитальных вложений.

Британский ученый-транспортник С. Беннет отмечал, что в эти годы

“частный сектор вкладывал  в развитие железных дорог инвестиции,

невозможные со стороны государства  в предшествующие приватиза-

ции четыре десятилетия” [5]. Динамика инвестиций в железнодорож-

ный транспорт показана на рис. 1.

Рис. 1. Динамика инвестиций в  железнодорожную отрасль 

Великобритании [6]*

На британском рынке железнодорожных  перевозок активно рабо-

тают иностранные компании. Ряд перевозчиков принадлежит француз-

ским, датским, гонконгским компаниям. Железные дороги Германии

являются владельцем одного из крупнейших британских перевозчиков

и планируют приобрести франшизы на пассажирские перевозки.

В 1997–1998 гг. произошло несколько  крупных аварий, и часть прессы

сделала вывод, что это  следствие приватизации. Но проведенные  иссле-

дования показали, что общее количество аварий на 1 поездо-км снизи-

лось в 2,5–2,8 раза: с 0,45–0,50 случая на 1 млн поездо-км в 1980–1990 гг.

до 0,18 в 2000 г., и продолжало снижаться в дальнейшем (рис. 2).

Вот что написали о результатах  приватизации в Великобритании ав-

торы фундаментальной  коллективной монографии [8]: «Несмотря  на

многочисленные прогнозы, конкуренция среди франчайзинговых ком-

паний, осуществляющих пассажирские перевозки, достаточно жесткая,

так что общий объем  субсидий оказался значительно меньше, чем рань-

* Двойные даты связаны  с особенностями финансовой отчетности  в Великобритании.87

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

ше выделялся для “Бритиш рэйл”... Так же, как и другие предприятия

общественного пользования, приватизированный железнодорожный

транспорт демонстрирует  способность к повышению качества предо-

ставляемых услуг».

Правительство было готово предоставить более значительные сред-

ства, однако конкуренция между участниками торгов за получение

франшизы привела к  уменьшению запрашиваемых субсидий. К 2003 г.

объем ежегодных государственных  дотаций для поддержки первых

семи франчайзинговых компаний составил лишь треть от средств, по-

требовавшихся “Бритиш рэйл” в последний год ее деятельности.

Причины неудачи – ограничения  и запреты

Казалось бы, итоги первого  этапа реформ английских железных до-

рог позволяют сделать  безоговорочный вывод об успехе приватизации.

Однако основная цель –  выход на безубыточную работу –  достигнута

не была. Кроме того, наличие  большого количества игроков, появив-

шихся в результате реформ, сильно усложнило и запутало процесс при-

нятия решений.

Компания “Railtrack” так и не стала на 100% частной в полном смыс-

ле этого слова. На нее было наложено множество ограничений и за-

претов. Британское законодательство предусматривает “государствен-

ное вмешательство во всех случаях, когда со стороны компании будет

проявляться стремление получить сверхприбыль от инвестиций или 

отказаться от проектов развития без достаточно обоснованных при-

чин”. Компания принуждалась государством к осуществлению инвести-

ционных проектов, которые акционеры не находили привлекательны-

ми, и, наоборот, не имела возможностей отказаться от убыточных на-

правлений.

Возможности маневра при  принятии инвестиционных решений были

ограничены: компании не позволили  закрыть линию Лондон – Манче-

Рис. 2. Количество аварий в  Великобритании в расчете на 1 млн поездо-км [7]88

ЭКОНОМИКА ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ

№ 9’2011

стер – Глазго на ремонт, когда ее руководители приняли такое  решение.

Она получила монопольные  права на услуги по предоставлению рель-

сов операторам-перевозчикам. Это подкреплялось субсидиями, кото-

рые, снижая стоимость услуг “Railtrack”, уничтожали стимулы к строи-

тельству альтернативных частных линий, способных составить конку-

ренцию монополисту.

На “Railtrack” распространялась изощренная система различных го-

сударственных премий и штрафов, призванных изменить ее стимулы,

направив усилия менеджмента  не на максимизацию прибыли, а на со-

блюдение разных технических и статистических критериев [9].

В результате компания “Railtrack” так и не стала прибыльной, хотя

сумма убытков (около 1,2 млрд ф. ст. в год) уменьшилась по сравнению

со временем нахождения в  государственной собственности (1,5– 

2,0 млрд ф. ст.). Компания не смогла найти достаточно средств для под-

держания инфраструктуры, и при этом не могла выйти из этой ситуа-

ции через сокращение части сети (например, закрыть некоторые линии

или продать их другой компании). В итоге после нескольких серьезных 

катастроф компания “Railtrack” стала исключительно непопулярной, и

правительство прекратило субсидирование, сохранив при этом все 

требования.

Затем произошло неизбежное банкротство компании, однако ее

активы не достались кредиторам и не были проданы с аукциона, а были

переданы в собственность  компании “Network Rail” – квазигосудар-

ственной “бесприбыльной корпорации без акционеров” [9] (рис. 3).

Рис. 3. Государственные субсидии железнодорожному транспорту

Великобритании [6]*

Таким образом, в марте 2002 г. Великобритания восстановила госу-

дарственную собственность  и субсидии на железнодорожную инфра-

* Двойные даты связаны  с особенностями финансовой отчетности  в Великобритании.89

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

структуру, причем в обществе укрепилось мнение, что крах “Railtrack”

был вызван не государственным  регулированием, а неспособностью