Международные методики оценки развития электронного правительства

Содержание.

1. Введение……………………………………………………........……3

Основная часть.

2. Международные методики оценки развития электронного правительства………………………………...……………………...4
3. Институционализация развития электронного правительства в России……………………………………………………………..…9 Практическая часть
4. Применение метода экспертного опроса к анализу проблем развития электронного правительства в России………………………………………………………………10
5. Заключение……………………………………………….…………15
6. Литература…………………………………………………………..17

 

Введение. 
 
 Для эффективного решения задач внедрения технологий «электронного правительства» и методов «электронного управления» необходимы регулярные исследования не только готовности социума к внедрению новых технологий, но и мониторинг получаемых эффектов от применения этих технологий и оптимизации деятельности органов власти при оказании услуг гражданам и организациям. 
 В предлагаемой статье публикуются результаты экспертного опроса, осуществленного Центром технологий электронного правительства НИУ ИТМО с целью выявления основных проблем реализации проектов электронного правительства в Российской Федерации. Настоящая статья является логическим продолжением темы, развиваемой автором в предыдущих материалах, опубликованных в журнале «Информационные ресурсы России» в 2007 - 2009 годах.123 
Важный сюжет данной статьи связан с постановкой вопроса о необходимости тщательного анализа всех компонентов нормативной правовой базы, формируемого «электронного государства». Отсутствие комплексных исследований этого вопроса существенно затрудняет развитие законодательной базы и создает серьезные барьеры при реализации проектов «электронного правительства».

 

 

 

 

Международные методики оценки развития электронного правительства

 
 Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде является важным компонентом программы создания «электронного правительства». Следует подчеркнуть, что задачи формирования «электронного правительства» не сводятся только к реализации электронных услуг, а имеют важные компоненты, связанные с необходимостью создания системы межведомственного и межуровневого взаимодействия, а также обеспечения легитимности административных процессов в электронной среде и надежной идентификации участников информационного обмена, в том числе граждан. 
 Известно, что проекты «электронного правительства» во многих странах стали драйверами инновационного развития. В частности, произошли качественные изменения институтов образования и здравоохранения, повысилось качество среды обитания, что позволило гражданам на практике ощутить выгоды использования государством инновационных технологий.

 
 В экономически развитых странах феномен «электронного правительства» повлиял на повышение требований населения к состоянию предпринимательской, политической и интеллектуальной среды, сказался на росте трудовой мобильности населения и способствовал развитию территорий.  В мировой практике имеется довольно много систем мониторинга и оценки уровня информационного развития, направленных на анализ как количественных, так и качественных характеристик применительно к задачам межгосударственного сопоставления4.

Вместе с тем, не все используемые методы и критерии оценки могут быть применимы к анализу опыта и уровня развития внутри конкретной страны. Специфика развития методов и технологий электронного правительства в Российской Федерации определяется особенностями системы управления государством, в том числе механизмами межэлитных взаимодействий, принципами «ручного управления», широким разбросом задач между курирующими этот процесс министерствами и ведомствами.  

 
 Совершенно очевидно, что в подобных условиях необходимо применение особых методов изучения, аккумулирующих лучшие международные исследовательские практики, но учитывающие российскую и региональную специфику.

 
 Известно, что оценка уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства осуществляется в рамках деятельности Департамента экономического и социального развития ООН, регулярно публикующего отчеты, представляющие потенциал и возможности развития этих технологий в странах мира5. В основе построения оценок лежит методика веб-мониторинга сайтов органов власти и анализ статистических данных. Данная методика позволяет оценить наличие или отсутствие основных черт и категорий перехода на электронное правительство. 

Следует отметить, что долгое время Россия занимала весьма низкие позиции в данном рейтинге (58-е место в 2003 г., 52-е - в 2004 г., 59-е - в 2010 г.), но в последнем рейтинге 2012 года поднялась довольно высоко - на 27-е место.

 
 Существенное улучшение позиции России может быть обусловлено в первую очередь тем, что наиболее пристальное внимание в рейтинге, опубликованном в 2012 г., было уделено оценке электронных сервисов, организации системы межведомственного взаимодействия, бэкофиса, что позволяет гражданам получать электронные услуги и находить необходимую информацию. В этой сфере за последние 2 года в Российской Федерации было осуществлено многое, особенно на порталах федерального уровня, которые и являются предметом оценки в рейтинге ООН.

Характерно, что на отставание России в международных рейтингах «информационного развития», в том числе в индексе электронного правительства, формируемом ООН, в феврале 2009 года обратил внимание Президент Медведев. 6 Вероятно, жесткая оценка невнимания со стороны ответственных ведомств к вопросам обеспечения адекватного места страны в международных рейтингах побудила к некоторым действиям, однако в Индексе ООН за 2010 год существенных изменений не произошло, а Россия даже сместилась с 60 на 59 место. 

 
 

 

 

Рейтинг развития электронного правительства ООН рассчитывается как интегральный показатель трех подиндексов (или индексов-компонентов): развития электронных услуг, развития телекоммуникационной инфраструктуры и развития человеческого потенциала. 
 Ежегодно в методику проведения исследования вносятся определенные коррективы в соответствии с наиболее востребованным фокусом проблем в области электронного управления. Самые существенные изменения были внесены на этапе подготовки отчета 2010 года, когда произошел переход от оценки «веб-присутствия» органов власти к расчету подиндекса развития электронных услуг. 7

Подзаголовок рейтинга 2012 года обозначен как «Электронное правительство для народа», что подчеркивает особое внимание исследователей к проблеме соотнесения предложения электронных сервисов и их востребованности, прежде всего, у населения и организаций. 

В настоящее время идут дискуссии по вопросу, насколько интегральные индексы и рэнкинги стран позволяют получить объективную оценку уровня развития информационного общества и электронного правительства. В качестве отрицательных факторов, которые влияют на объективность интегральных индексов, обозначаются следующие: - ограниченность набора показателей; - превалирование статистических показателей; - пригодность в основном для межстрановых сопоставлений и невозможность использования для оценки состояния дел в конкретной стране.

 
 

Разработчики некоторых интегральных индексов пытаются повысить объективность результатов путем включения в методический инструментарий экспертных оценок (например, индекс восприятия коррупции) 8. Однако этот подход также вызывает критику, которая основывается на том обстоятельстве, что в каждой стране очень трудно провести сопоставимое репрезентативное исследование, а для оценок обычно привлекается ограниченный круг экспертов, и всегда есть опасность, что набранная группа экспертов имеет близкие политические или другие взгляды на оцениваемый объект, и в этом случае не будут учтены мнения других групп.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Институционализация развития электронного правительства в России.

 
 Необходимо подчеркнуть, что проблемы с внедрением «электронного правительства» в Российской Федерации носят не технический, а в основном организационно-правовой характер. Данные экспертных опросов свидетельствуют о том, что проблемы отсутствия нормативной базы или плохой координации при внесении изменений в нормативные правовые акты являются наиболее острыми на данный момент. 
На наш взгляд, правильно выбранные институциональные механизмы могут позволить и нашей стране эффективно внедрить современные методы «электронного управления» и использовать зарубежный опыт. Но для этого необходимо уйти от технократического дискурса в восприятии проекта внедрения «электронного правительства». Одно из важнейших направлений в решении этой проблемы – повышение эффективности законотворческой деятельности. 

 

Практическая часть.

 

Применение метода экспертного опроса к анализу проблем развития электронного правительства в России. 

1. Цель исследования: выявление основных проблем и барьеров («болевых» точек) и возможных путей их преодоления. Основным исследовательским методом был выбран экспертный опрос. Привлечение экспертов позволило получить оценку протекающим процессам и сформулировать базовый перечень основных проблем в реализации планов внедрения технологий и методов «электронного правительства» в России по состоянию на вторую половину 2011 года.

 
 В ходе исследования по специализированной анкете были опрошены 66 экспертов из числа сотрудников органов власти, занимающихся развитием электронного правительства, экспертов IT-компаний, сотрудничающих с госсектором, представителей научно-образовательных и некоммерческих организаций. 9

 
 Следует отметить, что благодаря сотрудничеству с Комиссией по развитию информационного общества Совета Федерации удалось сформировать экспертную панель, в которой половина экспертов работает в тематике, связанной с развитием «электронного правительства» и переводом услуг в электронном виде 5 лет и более, а 20% уже более 10 лет занимаются проектами в сфере региональной информатизации и «информационного общества».

По результатам экспертного опроса был составлен перечень проблем по степени их актуальности. В ходе исследования были получены экспертные оценки по трем направлениям: проблемы развития электронного правительства, пути их решения и предпочтительные каналы коммуникации.

 
 Для выявления наиболее острых и значимых проблем в развитии электронного правительства экспертам предлагался перечень проблем, степень значимости которых они должны были оценить по шкале от 1 до 5, где 5 означает максимальную значимость. По результатам экспертного опроса был составлен перечень проблем по степени их актуальности (табл.1). 

 
Табл. 1.  Экспертная оценка значимости проблем в развитии электронного правительства (баллы) и соотнесение проблем с зонами ответственности (данные Центра технологий электронного правительства НИУ ИТМО, 2011 г).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
* Примечание: При обозначении «зоны ответственности» эксперты имели возможность обозначить несколько позиций (ФИОВ - федеральные органы исполнительной власти; РОИВ - региональные органы исполнительной власти; ОМСУ - органы местного самоуправления).

 

2. Характеристика элементов и структуры проблемы 
 Характерно, что эксперты большинство проблем отнесли к компетенции федеральных органов (33 %), затем следует позиция «другие» (32 %), региональные органы власти обозначены в 23 % случаях, а к зоне ответственности муниципалитетов отнесено лишь 12 % проблем. Распределение по блокам проблем получается очень неравномерным. В частности, три основные проблемы (имеющие самые высокие баллы значимости): «Для целей  (задач) ставятся недостижимые сроки»; «Несогласованность процесса внесения изменений в нормативную правовую базу» и «Практика реализации электронного правительства не соответствует стандартам разработки больших информационных систем» отнесены экспертами преимущественно к зоне ответственности «Другие» - т.е. к структурам, которые являются «внешними» для федеральных, региональных и муниципальных органов власти (законодатели, президентская администрация и др.).

Это еще раз подтверждает тезис, что основные проблемы, связанные с отсутствием явного успеха в реализации программ и планов электронного правительства в России, лежат в законодательной и управленческой сфере, а не в технологической плоскости.

3. Следствия  данной проблемы для системы  государственного управления. 
 Учитывая специфику регионального и институционального развития, особенности системы государственного управления и также трудности, связанные с применением отдельных зарубежных методик, Центр технологий электронного правительства НИУ ИТМО в сентябре 2011 года приступил к исследованию проблем развития «электронного правительства» в Российской Федерации.

 

4. Перспективы  решения данной проблемы

В ходе опроса экспертам было предложено оценить, к компетенции каких органов власти может быть отнесено решение каждой проблемы из предложенного списка.  При оценке каждой проблемы эксперты могли выбрать несколько ответственных структур. В анкете были предложены 4 варианта ответов - относится к компетенциям федеральных министерств и ведомств (ФОИВ), региональным (РОИВ), муниципалитетам (ОМСУ) и один вариант ответа был обозначен следующим образом: «Не относится к компетенциям исполнительных органов власти и ОМСУ». Тем самым последний вариант давал возможность отнести проблему к компетенции «других» органов власти (например, если эксперт считает, что конкретная проблема находится в зоне ответственности Президента России, законодательных органов власти) или вообще не относится к компетенциям органов власти.10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение. 
 
 В России на сегодня не существует отлаженной системы мониторинга развития «электронного управления», позволяющей провести многостороннюю оценку этого явления. 
 Система мониторинга должна быть ориентирована не только на учет реалий сегодняшнего дня, но и на выявление тенденций развития в соответствии с мировыми трендами, такими как переход к новым моделям «электронного правительства», развитие мобильной и «облачной» технологических платформ. Речь должна идти не о технических новшествах ради самих новшеств, а о создании инвестиционной привлекательности страны и регионов, а также повышения уровня и качества жизни населения.  
Формирование новых институциональных форм в сфере «электронного государства» в значительной степени зависит от уровня их легитимации. Под воздействием новых телекоммуникационных технологий происходит изменение основных видов деятельности, в обществе происходит по нарастающей формирование платформ для организации коллективной деятельности людей. Одновременно нарастает социальная неопределенность и турбулентность политических процессов, что в ряде случаев вызывает серьезные конфликтные ситуации в том числе в сфере политики.  
 В этом контексте проблематика построения «электронного государства», частью которого являются технологии «электронного правительства», в обозримой перспективе неизбежно появится на повестке дня профессиональных и общественных обсуждений. 
Многие исследователи отмечают междисциплинарный характер такого явления, как «электронное правительство». На наш взгляд, именно привлечение экспертов из разных предметных областей способно наиболее полно отразить все основные аспекты изучаемого явления. 
Предлагаемая методика оценки может быть скорректирована, на ее основе целесообразно провести крупномасштабный дельфи-опрос, по результатам которого можно будет получить выводы с привязкой к специфике отдельных регионов. Необходимо выявлять основной эффект от внедрения электронного правительства, а он достигается, прежде всего, в отдельных отраслях (социальная сфера, культура, государственный сектор и др.).