Земская реформа 1864 года

 

Комиссия Н. А. Милютина представила  первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам. Ввиду ограниченности полномочий комиссии Н. А. Милютина разработкой реформы лишь уездного управления, ею был предложен вариант временного устройства уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних уездных администраций.

 

Важно, однако, заметить, что главные  основания избирательной системы  земства– поземельный ценз и куриальную систему –Милютин считал вполне приемлемыми. Но он хотел расширить избирательное право для городской и сельской буржуазии и категорически возражал против предоставления сословных преимуществ дворянам при выборах в земское собрание. Поэтому он предлагал предоставить избирательное право купцам третьей гильдии и дать право представительства богатым крестьянам.

 

Таким образом, несмотря на расширение представительства, уездные органы управления, по проекту Н. А. Милютина, продолжали оставаться под контролем  правительственной и местной  бюрократии.Несмотря на крупную роль, которую играл Н. А. Милютин в государственных делах, он не пользовался доверием царя, и по существу возглавляя Министерство внутренних дел, должен был мириться со скромным званием“временно исполняющего обязанности товарища министра”. Вместе с тем понадобился и более твердый курс во внутренней политике. Министр внутренних дел С. С. Ланской и его временно постоянный помощник не могли удовлетворить этому требованию. В конце апреля 1861 года Н. А. Милютин и С. С. Ланской были отправлены в отставку.

 

Работа комиссии не пошла быстрее  и после назначения ее главой П. А. Валуева.

Он полагал, что разделение избирателей на курии имеет в основе не сословный, а имущественный характер.П. А. Валуев, как защитник интересов класса помещиков, считал необходимым предоставить дворянскому сословию привилегии при выборах в земские собрания. Руководящим началом, по его мнению, мог быть только имущественный интерес, материальная заинтересованность в земских делах. Куриальная система при наличии имущественного ценза должна была обеспечить интересы частной собственности в местных, земских, хозяйственных делах.

 

Комиссия сознавала неопределенность предложенного ею признака в определении земских дел и поэтому добавила еще один признак— их территориальный характер, состоящий в том, что “дела эти не могут быть различными для той или другой части уездного или губернского населения, а составляют общий интерес всего местного населения без отношения к частным интересам и правам отдельных сословий, обществ и лиц”. Земским учреждениям вверялись дела, имевшие лишь хозяйственное значение. В этой заботе правительства о том, чтобы земские учреждения не выходили из границ чисто хозяйственной деятельности, видна, с одной стороны, боязнь политической активности земских деятелей, с другой стороны—желание занять умы общества практическими делами, отвлечь их от политического, оппозиционного направления мыслей.

 

В результате комиссии были лишены самостоятельности даже в пределах отведенной им узкой компетенции. Земские собрания и управы не получали в проекте никакой исполнительной власти для осуществления своих постановлений и в этом отношении должны были всецело зависеть от действий исполнительной полиции. Такое решение вопроса о сущности и пределах власти земских учреждений вытекало из взгляда П. А. Валуева на“земство” как на “учреждение государственное”

    Земская реформа должна  была, по мнению П. А. Валуева, “явиться дополнительным орудием для успокоения общества посредством переключения его от политических интересов к местным хозяйственным интересам”.

 

Составленный комиссией проект Положения о земских учреждениях, а так же Наказ земским учреждениям  и Временные правила о земских  повинностях в конце марта  были отправлены на заключение главноуправляющего II отделением канцелярии е. и. в. барона М. А. Корфа.Требования М. А. Корфа устранить из проекта сословное начало и отказаться от привилегии в пользу дворян при определении состава представительства, возражение против разделения избирателей на курии, предложение лишить представительства очень значительный в России слой буржуазных землевладельцев и заменить избираемых по крестьянской курии волостных старшин и сельских старост выборными то сельских обществ - все эти изменения шли вразрез с положениями проекта МВД.

 

Проект обсуждался в течение  августа, сентября и октября 1863 года. Дело подготовки реформы угрожало затянуться на неопределенный срок. Между тем  политическая обстановка в стране продолжала оставаться напряженной. Работа Государственного совета протекала в самый разгар польского восстания, которое весной 1863 года перекинулось в Литву, Белоруссию и на Западную Украину.

Таким образом, подготовка проекта  Земской реформы показали всю  противоречивость и сложность изменений  в сфере местного управления.

 

Преобразования Александра II, особенно крестьянская реформа 18661 года, существенно  меняли социальную структуру российского  общества. Наиболее радикальные сторонники преобразований стремились ускорить этот процесс, предлагая осуществить  ряд мер (в число которых входила  и Земская реформа) по уравниванию  сословий.Представители политической элиты и царской бюрократии осознали глубокий кризис прежней сословной  организации общества, но, естественно, стремились поставить её изменение  под свой контроль. Отсюда и“укрепление вертикали власти”, предложенную вначале Н. А. Милютиным, и в конечном счёте “всесословное”представительство в земских учреждениях с господством в них помещиков Валуева П. А.

 

Но так или иначе, полная ликвидация сословных пережитков и передача органам местного управления политической власти означали бы потерю самодержавием  своей опоры, социальный взрыв, так  как на этот период российское общество ещё не было готово к таким преобразованиям.

 

 

 

 

 

Глава III. Земская  реформа 1 января 1861 года и ее последствия.

 

Для страны, большинство населения  которой составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов местного самоуправления было значительным шагом в развитии политической культуры. По “Положению о губернских и уездных земских  учреждениях” создаваемые земские  учреждения состояли из распорядительных органов –уездных и губернских собраний, и исполнительных - уездных и губернских земских управ, которые избирались на трёхлетний срок.Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчёта 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводились по трём избирательным куриям.

 

В первую курию – уездных землевладельцев, а также уполномоченные от мелких землевладельцев.

Во второй курии– городской участвовали  “шеститысячники”

Третья курия– сельских общества – имущественный ценз отсутствовал.

 

Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые  в свою очередь на специальных съездах избирали гласных. Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и“благонадёжных” гласных из крестьян и ограничить самостоятельность при выборе представителей из своей среды. Положение устанавливало, наконец, некоторые общие цензовые ограничения для всех участников избирательного процесса. Они касались возраста: к выборам допускались лица, которым исполнилось 25 лет. Не допускались к выборам лица, не являвшиеся российскими подданными. Признавалось только личное право участия в голосовании на съездах. Но женщины, чье состояние отвечало принятому имущественному цензу, ввиду отсутствия у них избирательных прав могли направить на такие съезды своих доверенных лиц, если это не противоречило иным цензовым ограничениям. Аналогичным правом пользовались и лица, достигшие гражданского совершеннолетия (21 год), поскольку они не соответствовали принятому для земств возрастному цензу. [48 Положение… С. 8. ]

 

Таким образом, избираемые различными сословиями русского общества, земские  учреждения принципиально отличались от корпоративно - сословных организаций, таких, как дворянские собрания. Теперь в земствах были представлены различные  сословия–дворяне, чиновники, духовенство, промышленники, мещане и крестьяне. Крепостники возмущались тем, что  на одной скамье в земском собрании“сидит вчерашний раб со своим хозяином”. Председателем уездного и губернского  земских собраний являлись губернский и уездный предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских  собраниях, при этом председателя уездной  земской управы утверждал губернатор, а губернской управы–министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчётов исполнительных органов– управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. [50 Положение… С. 21. ]Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определённое жалование. Кроме того, земства получали право содержать врачей, учителей, статистов и прочих земских служащих. На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения.

 

Земство получало право облагать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и не движимых имуществ. На практике основная тяжесть налогов ложилась на крестьянство, а основные расходы земств (80–85 %) шли на содержание земских учреждений и полиции; на медицину тратилось 8% и на народное образование– 5% земских средств. Земства были лишены политических функций. Земским учреждениям вверялось в указанном законом пределах, “заведование делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, а именно: 1) заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий и других сооружений и путей сообщения, содержимых на счёт земства; 3)меры обеспечения народного продовольствия;4) благотворительные заведения и прочие меры призрения…6) попечение о развитии местной торговли и промышленности…9) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах почтовой повинности…12) представление чрез губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз… и ходатайств по сим предметам, также чрез губернское начальство, и доставление по требованию высочайшего правительства и начальников губерний сведений, до земского хозяйства относящихся…” [52Положение…С. 4. ]

 

Однако и в пределах этой компетенции  земства находились под контролем  местной центральной власти–губернатора и министра внутренних дел, которые  имели право приостановить любое  постановление земского собрания, признав  его“противным законам или общим  государственным пользам”. Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения  губернатором или министром внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскания недоимок по земским  сборам, требование исполнения натуральных  повинностей и т. п. ) земства вынуждены были обращаться к содействием к местной полиции, которая не зависела от земств

 

Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования  и медицинского дела. Земства приглашали врачей, заводили аптеки, организовывали фельдшерские и акушерские курсы, они  же положили начало сельским школам, которых  до того не было, открывали гимназии, учительские семинарии, осуществляли ряд экономических мероприятий, устраивали сельскохозяйственные выставки, содействовали сельскохозяйственному  кредиту, привлекали агрономов и  ветеринаров, заводили ветеринарные и  сельскохозяйственные училища. Таким  образом, Положение о губернских и уездных земских учреждениях  вводило в государственную организацию  страны новую систему местных  учреждений. Впервые создавались  выборные от всех сословий органы местного управления.

 

 

Заключение

 

Подготовка земской реформы  явила собой положительный опыт согласования позиций в то время  уже политически неоднородного  правившего сословия. В результате была разработана довольно гибкая и  эффективная избирательная система, которая способствовала реализаторской стратегии Александра II, направленной на эволюционную по своим методам социально- экономическую трансформацию российского общества.

 

Растущий в стране капитализм потребовал упразднения старой системы местного управления, построенной на крепостнической  основе. Поэтому ведение выборности, самоуправления, всесословности и независимости от администрации было большим прогрессом.

 

Подготовка и проведение крестьянской и других реформ (земской в частности) заставили императора искать союзников, и эти поиски во многом изменили социальную ориентацию русской монархии. Не найдя в первый момент достаточно прочной поддержки преобразований в среде дворянства, Александр II вынужден был опереться исключительно  на государственный аппарат и, прежде всего, на высшую бюрократию. Ее деятельность–кабинетная  и полусекретная, - как бы необходима и своевременна она ни была, отдаляла общество от верховной власти, порождала  взаимную неприязнь между ними.Эта опасная тенденция заставила императора искать компромиссы. Наиболее простым и радикальным казалось увольнение в отставку, в угоду поместному дворянству, наиболее решительных сторонников преобразований. С одной стороны, это успокаивало дворянство, с другой - позволяло сохранить в неприкосновенности сами реформы. Однако подобный компромисс являлся опасной иллюзией. Опора на бюрократию, то есть передача ей определенной доли власти монарха, одновременно с изгнанием с высших государственных постов настоящих профессионалов, людей знающих свое дело, привели, в конце концов, квсё большему урезанию прав земских учреждений.

 

Проблема установления и правил проведения земских выборов имела огромное значение для политического и социального развития общества, поскольку впервые речь шла о допуске к участию в гражданском управлении представителей всех сословий. Правящим кругам удалось провести реформу под своим контролем, обеспечить преимущественное положение в этих институтах дворянам при участии в нем и других сословий. Стабильный политический фон преобразований удалось сохранить в немалой степени за счет вовлечения в дискуссии о земском устройстве наиболее активных представителей сословий, лидеров общественного мнения. Можно, конечно, упрекать реформаторов за излишнюю административную опеку волеизъявления населения, однако цензовые манипуляции, как представляется, были менее насильственны для общества, нежели революция.