Земельные отношения как объект конституционно-правового регулирования

О политической важности земельного вопроса в России косвенно свидетельствует и тот, на первый взгляд, незначительный факт, что в Конституции Российской Федерации право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (статья 9) расположено текстуально раньше, чем некоторые фундаментальнейшие принципы конституционализма (разделение властей – статья 10, равноправие – статья 19). Складывается впечатление, что авторы Конституции Российской Федерации старались использовать принцип стабильности конституционного регулирования общественных отношений в своих политических целях, фиксируя в тексте Основного Закона весьма неоднозначную по мнению общественности юридическую норму с расчетом, что в перспективе мнение граждан изменится или произойдут иные сдвиги в оценке института земельной собственности.

В.Н.Лопатин верно подчеркивает, что конституционное значение того или иного объекта правового регулирования, в том числе земельных отношений, в значительной степени определяется тем, к чьим полномочиям отнесены эти вопросы²⁶. Тот факт, что в статье 9 Конституции Российской Федерации закрепляется, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной и публичной собственности, по существу лишает главу государства, парламент, правительство и другие государственные органы права устанавливать общие запреты по нахождению земли в частной собственности. Разумеется, законодатель на основании части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации вправе и обязан устанавливать отдельные правоограничения, но они могут быть проверены на их соответствие конституционно значимым ценностям Конституционным Судом РФ. Эта проблема значительно обостряется с переходом Государственной Думы на пропорциональную систему выборов, если получившие доступ к распределению мандатов политические партии будут придерживаться противоположных взглядов по земельному вопросу.

Конституционный аспект в содержании земельных отношений  ярко проявляется в случаях, когда  требуется самоограничение государственной  власти либо активные действия с ее стороны, направленные на повышение качества и уровня жизни населения страны. К числу конституционных основ земельных отношений следует отнести также идеи добросовестности и недопустимости злоупотребления правом земельной собственности. Как верно отмечает Г.А.Гаджиев, это предполагает ряд обязательств государства и частных лиц. С одной стороны, государство «не имеет права создавать юридическую систему», руководствуясь соображениями, что «субъекты экономических отношений – недобросовестные и незаконопослушные граждане»; с другой – граждане и их объединения должны учитывать интересы своих контрагентов, а также публичные интересы²⁷. Конституционализм тесно связан с политической идеей ограничения публичной власти, поскольку предполагается, что всякий обладатель политической власти склонен употреблять ее в личных интересах²⁸.

Это, однако, дает основания некоторым авторам абсолютизировать роль и значение конституции. Так, Ж.И.Овсепян утверждает, что наличие конституции – «обязательный компонент современного государства. Значение конституций для благополучного функционирования современной цивилизации столь велико, что уже сам факт ее принятия (безотносительно к содержанию) может быть оценен как шаг к демократической организации общества, поскольку любая конституция в большей или меньшей мере предусматривает ограничение (самоограничение) государственной власти, создание возможностей саморегуляции общественных институтов и учреждений»²⁹. На наш взгляд, автор в определенной мере отождествляет юридическую и фактическую конституцию, которые, к сожалению, часто расходятся друг с другом. Негативный опыт советской России, в которой ни одна из конституций не послужила в качестве средства, реально ограничивающего политическую власть, дает веские основания сомневаться в том, что само по себе принятие конституции безотносительно к ее содержанию есть шаг к демократизации общества.

Для того, чтобы конституция  государства в действительности гарантировала ограничение публичной власти в сфере земельных отношений и создавала прочные гарантии реализации земельных прав граждан и их объединений, необходим комплекс мер, направленных на достижение подобных целей. По верному утверждению Т.Д.Зражевской, опыт действия Конституции Российской Федерации 1993 года «повысил уровень конституционного правосознания граждан». Отмечая «определенную обобщенность, декларативность, абстрактность правил поведения субъектов публичных правоотношений, в науке конституционного права устанавливается признание процессуальных механизмов их реализации, а также ответственности (в качестве самостоятельного вида) и санкций»³⁰. Этому корреспондирует точка зрения Н.А.Богдановой, что «исторический аспект в подходе к раскрытию понятия конституции позволяет определить ее как конкретно-историческое явление, порождение условий времени и места, отражающее соответствующий этап развития общественного и государственного строя определенной страны (внутренний фактор) и мировой цивилизации (внешний фактор)»³¹.

Конституционно-правовая природа земельных отношений  во многом детерминируется соображениями экономического порядка. Важными конституционными целями правового регулирования земельных отношений являются эффективное распределение земельной собственности и надежная защита интересов кредиторов³²; от оборота земли значительным образом зависит состояние экономики в целом³³, причем тенденция к рыночной ориентации земельного законодательства в России является, по существу, необратимой³⁴. Земля – экономический ресурс, поэтому ее неэффективное использование чревато негативными последствиями и для конституционного строя. В частности, это затрагивает конституционные права граждан на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34 Конституции Российской Федерации), на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии (статья 37) и многие другие социально-экономические права человека.

В Российской Федерации  как социальном государстве (статья 7) должны предприниматься все усилия к повышению уровня жизни, а для этого в значительной степени необходимо вовлечение земли в гражданский оборот. Экономической наукой убедительно доказано, что более активное использование экономических ресурсов, при прочих равных условиях, приводит к растущей экономике, которая «обладает большей способностью удовлетворять новые потребности и решать социально-экономические проблемы как внутри страны, так и на международном уровне»³⁵.

Становление и развитие земельного рынка «требуют обеспечения  защиты прав на землю, гарантий для осуществления и активизации сделок с земельными участками, поступления регулярных платежей за земли». Такая потребность в значительной мере удовлетворяется созданием современного государственного земельного кадастра, призванного «обеспечить органы исполнительной власти и местного самоуправления информацией о состоянии земель в Российской Федерации, а также удовлетворить информационный спрос на рынке недвижимости»³⁶. С другой стороны, для того, чтобы обеспечить конституционные основы земельных отношений, требуется придание земельным участкам различной оборотоспособности, что обусловлено «объективной необходимостью использования определенных земельных участков исключительно в публичных интересах»³⁷.

Подводя итог вышесказанному, следует подчеркнуть, что общие  начала, фундаментальные основы и наиболее важные принципы земельных отношений вытекают непосредственно из Конституции Российской Федерации и имеют конституционно-правовую природу. Доктрина конституционализма, с одной стороны, требует, чтобы при разрешении земельного вопроса государственные органы были чувствительными к общественной оценке своей деятельности, несли политическую солидарную ответственность перед народом за принимаемые решения, стремились к доверию избирателей. Конституционный строй опирается на идею политического самоопределения нации, которая вправе устанавливать систему регулирования земельных отношений по своему усмотрению. С другой стороны – ряд конституционных требований связывает законодателя в его регулятивных полномочиях, поскольку это затрагивает права и законные интересы других лиц, а также потребности государства и общества. 

Устанавливаемая конституцией государства политическая система  призвана обеспечить устойчивость, разумную стабильность, но в то же время и  определенную динамику в развитии земельных  отношений. Особенности российского экономического и политического менталитета, позитивный и негативный опыт в регулировании земельных отношений – далеко не полный перечень обстоятельств, требующих определенной гибкости в конституционном регулировании основ землеустройства и землепользования. Современная Россия, находящаяся в состоянии перехода от административно-командной к рыночной системе хозяйствования, от авторитарной к демократической политической системе, – нуждается в постепенном и ограниченном введении земли  в гражданский оборот, весьма осторожном учете потребностей различных социальных групп.

Реализация этого подхода  возможна потому, что, во-первых, Конституция Российской Федерации в достаточно общих формулировках закрепила основы земельных отношений; во-вторых, отдельные пробелы в конституционном регулировании могут дополняться практикой судебного конституционного контроля³⁸; в-третьих, законодательные и, отчасти, исполнительные органы власти имеют достаточно юридических и фактических возможностей для плавного, поступательного, но в то же время неотвратимого достижения конституционных целей в области земельных отношений.

Перечисленные конституционные  цели требуют создания условий для  эффективного использования земельных  ресурсов как национального богатства, доведения земельной реформы 1991 года до ее логического завершения, создания системы земельного законодательства, обеспечения развитой инфраструктуры земельного рынка, перераспределения земли в пользу эффективных хозяйствующих субъектов, создания системы гарантий прав на земельные участки в целях повышения их инвестиционной привлекательности. Немаловажное конституционное значение имеет также широкомасштабное введение земли в хозяйственное использование, снижение рисков деградации и уменьшения плодородия почв. При этом финансирование данных мероприятий не должно производиться по остаточному принципу.

Центральным звеном в  конституционно-правовом регулировании  основ земельных отношений является субъективное право граждан и их объединений иметь в собственности землю. Данная юридическая конструкция позволяет сочетать общественные и индивидуальные потребности и интересы, удачно демонстрирует новую гуманистическую роль права и всей юридической системы страны.

¹ См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. 2003. № 27 (Ч. 1). Ст. 2700. 2004. № 41. Ст. 3993. № 52 (Ч. 1). Ст. 5276. 2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 15. Ст. 17. № 10. Ст. 763. № 30 (Ч. 2). Ст. 3122. Ст. 3128. 2006. №1. Ст. 17.  № 17 (Ч. 1).Ст. 1782. №23. Ст. 2380. № 27. Ст. 2880. Ст. 2881. № 31 (Ч.1). Ст. 3453. № 43. Ст. 4412. № 50. Ст. 5279. № 50. Ст. 5282. № 52 (Ч.1). Ст. 5498. 2007. №1 (Ч.1.). Ст. 23. Ст. 24. № 10. Ст. 1148. № 21. Ст. 2455. № 26. Ст. 3075. № 31. Ст. 4009. № 45. Ст. 5417. № 46. Ст. 5553. 2008.  № 20. Ст. 2251. Ст. 2253. № 29 (Ч.1). Ст. 3418. № 30 (Ч.1). Ст. 3597. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018. 2003. № 28. Ст. 2882. 2004. № 27. Ст. 2711. № 41. Ст. 3993. № 52 (Ч. 1). Ст. 5276. 2005. № 10. Ст. 758. № 30 (Ч. 1). Ст. 3098. 2007. № 7. Ст. 832. 2008. № 20. Ст. 2251. Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2004. № 52 (Ч. 1). Ст. 5276. 2005. № 30 (Ч. 2). Ст. 3122. 2006. № 17 (Ч. 1). Ст. 1782. № 23. Ст. 2380. № 50. Ст. 5279. № 52 (Ч.1). Ст. 5498. 2007. № 21. Ст. 2455. № 45. Ст. 5417. № 46. Ст. 5557. 2008. № 20. Ст. 2251. Федеральный закон «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142. 2003. № 2. Ст. 167. 2004. № 35. Ст. 3607. 2006. № 52 (Ч. 1). Ст. 5498. 2007, № 27. Ст. 3213. 2008. № 20. Ст. 2251. № 29 (Ч.1). Ст. 3418. Федеральный закон «О государственном кадастре объектов недвижимости» от 24 июля 2007 // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017. Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. с послед. изм.// СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399. 2004. № 35. Ст. 3607. 2008. № 30 (Ч. 2). ст. 3616.

² См., например: Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю» от 30 июня 2006 г. // СЗ РФ. 2006. №28. Ст. 3074.

Постановление Правительства  Российской Федерации «Об утверждении  положения об осуществлении государственного мониторинга земель» от 28 ноября 2002 г.// СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882. Постановление Правительства Российской Федерации «О государственном земельном контроле» от 15 ноября 2006 г. // СЗ РФ. 2006. №47. Ст. 4919. 2007. Ст. 3282.

³ См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/ Отв. ред. В.В.Лазарев. М., 2001. С. 63.

⁴ См.: Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966. Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск, 1996. Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997.

⁵ См.: Научно-методологический семинар «Правовая жизнь: подходы к исследованию». Выступление Н.И. Матузова // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 1. С. 203.

⁶ См.: Анисимов А.П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 4. С. 67.

⁷ См.: Указ Президента Российской Федерации «О классификаторе правовых актов» от 15 марта 2000 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260. 2002. № 40. Ст. 3905. 2005. № 28. Ст. 2865.

⁸ См.: Гимолеев Р.Р. Залог земель в системе норм гражданского и земельного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 133.

⁹ См.: Матузов Н.И. Общие правоотношения и их специфика// Правоведение. 1976. № 3. С. 26.

¹⁰ См.: Зражевская Т.Д. Теоретические и методологические основы проведения научных (диссертационных) исследований в конституционно-правовой науке// Личность. Ученый. Учитель: памяти профессора Виктора Степановича Основина. Воронеж, 2008. С. 215 –216.

¹¹ См.: Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. № 1. С. 32.

¹² См.: Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву / Под ред. и с пред. В.А. Томсинова. М., 2004. С. 241.

¹³ См.: Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов / Под ред. и с пред. В.А. Томсинова. М., 2004. С. 288.

¹⁴ См.: Новгородцев П.И. Сочинения / Сост. вступ. статья и прим. М.А. Колерова, Н.С. Плотникова. М., 1995. С. 182.