Земельные отношения как объект конституционно-правового регулирования

- -

ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ  КАК ОБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ

Сорокин Ю.А.

Статья посвящена  конституционно правовому регулированию  земельных отношений в России на современном этапе. Особое внимание уделяется понятию земли в его современной трактовке, пробелам в нормативно-правовом регулировании данного вопроса в российском законодательстве.

GROUND RELATIONS AS OBJECT OF CONSTITUTION-LEGAL REGULATION

Article is devoted constitution-legal regulation of ground relations in Russia at the present stage. The special attention is given to concept of the earth of its modern treatment, blanks of is standard-legal regulation of this point in question in the Russian legislation.

Земельные отношения являются важнейшим  объектом правового регулирования, что находит свое выражение не только в содержании законов¹ и подзаконных актов², но и в правоприменительной практике. Будучи основой как жизни и деятельности народов, так и обеспечения государственности в целом (преамбула, статьи 9, 36, 72 Конституции Российской Федерации), земля остается предметом несомненного интереса законодателя, исполнительной власти и судов, а также гражданского общества.

Понятие земли относится  к числу весьма многозначных терминов. При этом в юридической науке  и практике сложилось ограничительное его понимание, основывающееся на признании ценности природных условий существования человечества и деления окружающей естественной среды на определенные компоненты, в числе которых кроме земли указываются недра, воды, лесные и другие растительные ресурсы, животный мир, природные ландшафты, атмосферный воздух, климатические ресурсы, генетический фонд³. Земля в юридическом смысле отличается от перечисленных компонентов тем, что она охватывает земную поверхность лишь на глубину ее почвенного слоя, обладает свойствами естественного плодородия, средства производства в сельском и ином хозяйстве, является пространственной основой расселения людей, жилищного и промышленного строительства. Именно земля, в конечном итоге, образует и территорию государства⁴.

В сочетании со словом «отношения» прилагательное «земельные»  значительно теснее связано с  механизмом правового регулирования, указывая на его предмет. Данная терминология сравнительно прочно утвердилась в отечественной юриспруденции: в частности, являются общепринятыми такие понятия, как конституционные отношения, административные отношения, трудовые отношения, семейные отношения и т.п., которые, как справедливо отмечает Н.И.Матузов, в своем комплексе «представляют общественную жизнь»⁵. Однако место той или иной совокупности юридических норм в правовой системе государства остается вопросом для научной дискуссии.

А.П. Анисимов верно указывает, что «усложнение общественных отношений в сфере использования и охраны земель уже не позволяет регулировать земельные отношения посредством норм и правил общего характера, заставляет их дифференцировать исходя из соответствующей государственной или общественной необходимости»⁶. При этом в законодательстве предлагаются разные пути разрешения данного вопроса. Так, согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится земельное законодательство. В классификаторе правовых актов, утвержденном указом Президента Российской Федерации⁷, в качестве объекта законодательного регулирования указываются не земельные отношения, а использование и охрана земель, что относится к более крупной позиции «природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». При этом словосочетание «земельные отношения» в классификаторе употребляется применительно к полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления, что дает основания некоторым авторам квалифицировать отношения по использованию и охране земель в качестве административных⁸.

Несколько иные подходы обнаруживаются при изучении положений Земельного кодекса Российской Федерации, в статье 3 которого указывается, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, причем это, как однозначно указывается в кодексе, и является земельными отношениями. Однако далее законодатель подчеркивает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Приведенные положения  кодекса порождают двусмысленность  в истолковании термина «земельные отношения». Если предположить, что они ограничиваются лишь использованием и охраной земель, то из этой терминологии, во-первых, выпадают некоторые публично-правовые аспекты земельных прав и обязанностей субъектов правоотношений, а во-вторых, становится неясным критерий, по которому различаются земельные и гражданские правоотношения. Признание отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками имущественными, но не земельными, либо напротив – земельными имущественными, отличающимися от неимущественных земельных отношений, имеет важное теоретическое и прикладное значение.

Приведенные рассуждения, а также анализ ряда иных источников права позволяет заметить, что земельные отношения приобретают комплексный характер благодаря системообразующему влиянию норм конституционного права и практики их реализации. Основы земельных отношений органически вписываются в предмет конституционного регулирования, обеспечивая должный баланс и взаимодействие специальных норм об использовании и охране земель, содержащихся в административном, гражданском, муниципальном и собственно земельном законодательстве. С одной стороны, конституционное право призвано создать прочные гарантии обоснованности и предсказуемости законодательной политики в области земельных отношений, обеспечить разумную стабильность правового регулирования, утвердить полноту, компетентность и эффективность судебной защиты земельных прав граждан. С другой – эта отрасль права по своему предназначению не должна подменять текущее правовое регулирование, оставляя значительный простор для усмотрения законодателя и правоприменительных органов. Этому не препятствует тот факт, что общими могут быть не только конституционные, но и отраслевые правоотношения⁹.

Понимание земельных  отношений как объекта конституционно-правового  регулирования тесно взаимосвязано  с проблемой предмета конституционного права. Как справедливо подчеркивает Т.Д.Зражевская, «развитие конституционно-правовой науки идет в соответствии со спецификой ее меняющейся в настоящее время парадигмы, включающей различные по характеру и содержанию вариации представлений о предмете данной науки, ее основополагающей теории и специфических методов исследования»¹⁰.

Несколько упрощенно данная проблема представлена Ф.Х.Адихановым. Он пишет: «В советском праве в условиях исключительной государственной собственности на землю земельные отношения регулировались лишь административно-правовым методом, и земельное право представляло собой право публичное. В настоящее время в связи с введением частной собственности на землю, объявлением земли недвижимостью и включением ее в рыночный оборот в регулировании земельных отношений появились элементы частноправовые (купля-продажа земли, залог, дарение и т.п.), которые не вписываются в земельное право в его прежнем понимании»¹¹. При таком подходе конституционно-правовой аспект в земельных отношениях фактически исключается, с чем согласиться нельзя.

Понимая, что вопрос о  предмете конституционного права требует отдельного исследования, тем не менее мы должны подчеркнуть, что, во-первых, конституционное право устанавливает общие начала функционирования государства и права, а земельные отношения с ними тесно взаимосвязаны; во-вторых, несомненна конституционно-правовая природа земельных прав граждан и их объединений; в-третьих, конституционной является проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также разделения компетенции государственных и муниципальных органов власти в области земельных отношений.

Близость проблематики земельных отношений с конституционным  правом обусловлена и особенной  ролью политики в этих сферах взаимодействия людей. На это обстоятельство обращалось внимание уже в русском дореволюционном государствоведении. Так, Ф.Ф.Кокошкин, формулируя принципы конституционного государства, убедительно доказал, что «создание конституционного государства есть продукт процесса рационализации власти, который идет рука об руку с процессом ее демократизации»¹². Рыночные земельные отношения настоятельно требуют рациональной и демократической политической власти, которая была бы способна отвечать требованиям конституционализма и общественно-политической свободы. Современник Ф.Ф.Кокошкина С.А.Котляревский, анализируя эту проблему, показал, что для политической истории России характерно отсутствие «сознательной и определенной борьбы за власть». В силу того, что политическая система имела слабую институциализацию, российская история «была исключительно бедна устойчивыми юридическими отношениями», а вопросы земельной политики разрешались преимущественно по произволу, исходя из усмотрения фактически властвующих лиц¹³.

Близкие суждения можно  встретить в трудах П.И.Новгородцева и И.А.Ильина. В частности, П.И.Новгородцев подчеркивал, что определяющим для политической практики должен быть вопрос о том, какова цель государства и в каком отношении «стоит оно к природе человека, к ее свойствам и потребностям»¹⁴. Этот методологический подход дает нам верные ориентиры к пониманию основ конституционного регулирования и обеспечения земельной политики с учетом того, что «укрепление этого чувства в людях достигается особенно распространением естественного (т.е. нравственно верного) права: повинуясь ему, человек приучается видеть в каждом – равного себе ближнего своего и уважать каждого, кто бы он ни был. Воспитывая так человека, право содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на равенстве»¹⁵. При этом принцип равенства становится проявлением «нравственно-правового требования справедливости»¹⁶.

Приведенные суждения классиков  отечественного государствоведения опирались на тот фактический материал, который был характерен для соответствующей исторической эпохи. Землеустройство в дореволюционной России являлось «приоритетным направлением государственной деятельности», причем его роль «особенно выросла с отменой крепостного права в России и последовавшей за ней земельной реформой, которая в свою очередь привела к усложнению земельно-правовых отношений»¹⁷. Либеральная политико-правовая мысль всячески настаивала на реформировании аграрного и близкого к нему законодательства в контексте частной собственности на землю, однако эта концепция сталкивалась со значительным сопротивлением¹⁸. Вообще, в России земельный вопрос всегда отличался особой остротой. И 400 лет назад, когда крестьянина лишили «Юрьева дня» (права перехода к другому помещику), и в 1861 г., когда было отменено крепостное право, и в период столыпинских реформ (1906–1911), и тем более во время Октябрьской революции (1917); острота его отмечалась не только в дореволюционный период, но и в советское время¹⁹.

Ожесточенные споры  между сторонниками и противниками введения частной собственности на землю возникли в Союзе ССР при подготовке Основ законодательства и союзных республик о земле, принятых Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 года²⁰. Указанные споры «завершились компромиссным решением, согласно которому в союзные Основы был включен такой новый для советского законодательства титул прав на землю, как пожизненное наследуемое владение. До этого использование земли могло осуществляться только на одном титуле – праве землепользования»²¹. При этом в Основах была восстановлена аренда земли, запрещенная с 1937 года. 

Во многом схожие тенденции характерны и для действующей Конституции Российской Федерации 1993 года. Сущность этой Конституции «первоначально во многом определялась политическими событиями, происшедшими в ходе ее разработки и накануне ее принятия». Однако последующие преобразования «свидетельствуют о постепенном изменении и социально-политического содержания Конституции России»²². Земельный вопрос послужил одним из краеугольных камней конституционного регулирования общественных отношений в современной России.

Н.А.Сыродоев выделяет следующие причины, по которым проблема участия земли в гражданском обороте приобрела «чрезмерную остроту»: с одной стороны, по мнению ученого, «переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости, ибо хозяйственный механизм не может нормально функционировать при отсутствии достаточно свободных форм оборота, способствующих в процессе предпринимательской деятельности целенаправленному и быстрому извлечению прибыли». С другой стороны, как считает автор, «неадекватная современной обстановке идеологизация и политизация земельных отношений и прежде всего их ядра – частной собственности и земельного оборота, вызывая столь бурные общественные эмоции, препятствуют эффективному урегулированию соответствующих проблем»²³.

С этим автором солидаризируется Г.Е.Быстров: «Поскольку государство объявило об отказе от монополии исключительной и неограниченной государственной собственности на землю, установило равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, провозгласило свободное для всех собственников земли владение, пользование и распоряжение ею, оно должно располагать таким набором специальных земельно-правовых и аграрно-правовых законов, которые совместимы с законодательством зарубежных государств»²⁴.

С приведенной позицией Н.А.Сыродоева и Г.Е.Быстрова можно  согласиться лишь отчасти в контексте реализации конституционного требования сбалансированности правового регулирования общественных отношений на основе всестороннего учета общественного мнения, интересов избирателей, а также объективных потребностей в прогрессивном развитии общества. Однако эта точка зрения в значительной степени опирается на предположение о необходимости широкомасштабного введения земли в гражданский оборот; автор без должной научной аргументации сразу отвергает противоположную точку зрения, квалифицируя ее как «идеологизированную и политизированную». На наш взгляд, предпочтение следует отдать более мягкой позиции Б.Д.Клюкина, который истолковывает конституционные основы земельных отношений как «отказ от монопольного права государственной собственности» и от «существовавшей ранее системы административного командования» в этой области²⁵.