Законодательный процесс в Российской Федерации

      По итогам проведенной работы по законопроекту ответственный комитет выносит заключение, в котором  вносит его на заседание Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить. Законопроект, материалы к нему, заключение ответственного комитета, направляются в Совет Думы для внесения на пленарное заседание Думы (ст.114-115 Регламента Думы).

      Таким  образом, на данной стадии происходит внесение законопроекта уполномоченным на то субъектом законодательной инициативы в Государственную Думу, где законопроект регистрируется и предварительно рассматривается, то есть проверяется его соответствие требованиям Конституции и Регламенту Думы, наличие сопроводительных материалов.   Заключительной ступенью является либо возвращение законопроекта инициатору, либо включение проекта в повестку заседания Государственной Думы.

3.3. Рассмотрение проекта закона в Государственной Думе Российской Федерации и его последующее принятие или отклонение.

       Согласно Регламенту Думы процедура рассмотрения законопроекта осуществляется в трех чтениях (ст.116 Регламента Думы).

      В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклад ответственного комитета Думы, проводившего предварительную работу над законопроектом. Если проект был направлен в несколько комитетов, то также заслушиваются содоклады этих комитетов. Далее  проводятся прения, в ходе которых предоставляется слово для выступления представителям фракций и депутатских объединений, депутатам Думы, членам Совета Федераций, представителям Президента и Правительства, субъектов Федерации и другим лицам, приглашенным для участия в обсуждении. При обсуждении законопроектов, предусматривающие затраты из федерального бюджета (согласно ч.3 ст. 104 Конституции) заслушивается заключение Правительства. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений путем голосования (ст.118-199 Регламента Думы).

       Дума вправе принять одно из следующих решений:

1) принять законопроект  в первом чтении и поручить  ответственному комитету продолжить  работу над ним с учетом  поправок;

2) отклонить законопроект;

3) принять  закон  в целом.

    Решение  по законопроекту считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы ( ч.2 ст.105 Конституции). Если по итогам голосования предложение о принятии закона в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется постановлением Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается инициатору.

      В случае принятия законопроекта в первом чтении Дума устанавливает сроки подачи поправок к нему. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ч.6 ст.119 Регламента). Законопроект, принятый  в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

В соответствии ст. 120-121 Регламента Думы, принятый в первом чтении законопроект передается на доработку (работу над поправками) комитету, ответственному за его подготовку. Поправки вправе вносить все субъекты, наделенные нравом законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. К доработанному законопроекту прилагается таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, отклоненных комитетом, таблица поправок,  по которым решение не принято.

       В ходе второго чтения, порядок которого утвержден ст.123 Регламента Думы, представитель ответственного комитета докладывает депутатам об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем происходит обсуждение поправок и далее голосование по принятию или отклонению этих поправок к законопроекту. После чего на голосование ставить вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования набрано недостаточное число голосов по принятию законопроекта, законопроект считается отклоненным и  снимается с дальнейшего  рассмотрения и возвращается инициатору. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения (с учетом принятых или отклоненных поправок (ст. 124 Регламента Думы). По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем чтении.

     При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам (ч.2 ст.124 Регламента Думы).

     Законопроекты о принятии федерального бюджета имею ещё одно четвертое чтение.

 Федеральный  закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы. При принятии федеральных конституционных законов или поправок к Конституции необходимо, чтобы проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы.

 Принятый закон  в течение пяти дней передается  на рассмотрение Совету Федерации (ч.3 ст.105 Конституции РФ) вместе сопроводительными документацией и материалами. Решение о передаче оформляется постановлением Государственной Думы. Принятый Государственной Думой федеральный закон в соответствии с ч.3 ст.105 Конституции РФ передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения.

        Если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (в соответствии со ст.106 или ст.108 Конституции РФ), и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней палатой, то в течение пяти дней данный документ направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования.

        Итак, на данной стадии можно отметить, что рассмотрение законопроекта в Государственной Думе может проходить как в течение одного чтения, так и в течение трех чтений, в зависимости от итогов голосования. В ходе чтений законопроект может дорабатываться, а также может отклоняться и сниматься с дальнейшего рассмотрения. Заключительной ступенью является либо возвращение законопроекта инициатору, либо принятый законопроект направляется в течение 5 дней на одобрение Совета Федерации.

3.4.Одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона,    либо его отклонение

       Порядок рассмотрение Советом Федераций поступившего из Думы федерального закона, как мы уже отмечали выше, происходит в соответствии статьями 105-108 Конституции РФ и Регламентом Совета Федерации (Постановление от 30 января 2002 г. №33-СФ «О Регламенте СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»).

     Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации (п.3 ст.103 Регламента).

      Установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации (п.5 ст.103 Регламента).

            Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения (п.6 ст. 103 Регламента).

    Далее, после поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации (либо по поручению Председателя СФ его заместители) по согласованию с председателями комитетов, комиссий Совета Федерации определяет комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот комитет (комиссию), а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключения (федеральный закон может быть передан нескольким комитетам (комиссиям), при этом определяется комитет (комиссия), ответственный за рассмотрение федерального закона). Как мы видим, аналогичная процедура происходила в Думе. На подготовку заключения ответственному комитету отводиться не менее 72 часов. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах и при наличии замечаний по данному закону направляют их в назначенный ответственный комитет (ст.104 Регламента СФ). До начала заседаний ответственного комитета, ему представляется заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации, заключения комитетов-соисполнителей по рассматриваемому федеральному закону. Далее комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, на своих заседаниях осуществляет предварительное рассмотрение  федерального закона, куда могут быть приглашены инициаторы законопроекта, ученые и специалисты в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. При рассмотрении федерального закона, который является объектом общественной экспертизы, уполномоченным членам Общественной палаты Российской Федерации предоставляется слово для выступления на заседаниях (ст.105 Регламента СФ).

    В заключение комитета, комиссии Совета Федерации по федеральному закону должно быть отражено: подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со статьей 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации; при рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в заключении должна быть указана обобщенная позиция по рассматриваемому федеральному закону органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации; информация о принятых (отклоненных) Государственной Думой поправках Совета Федерации к проекту рассматриваемого федерального закона; рекомендация Совета законодателей по рассматриваемому федеральному закону. Также в заключение комитета (комиссии) СФ, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений:

а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой.

     При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его отклонить. Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии Совета Федерации. Ответственный комитет (комиссия) СФ, может представить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона. Заключение комитета (комиссии) СФ, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, представляется Председателю Совета Федерации (ст.106 Регламента СФ).

       Следующий  шаг - рассмотрение федерального закона на заседании Совета Федерации в соответствии со ст.107 Регламента СФ, которое начинается с оглашения заключения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации, оглашения официального отзыва Правительства РФ о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе (отзыв может быть предоставляется в письменной форме). На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению, в случае его поступления в Совет Федерации, заключение Общественной палаты РФ (также предоставляется слово уполномоченным членам Общественной палаты).

     После выступления представителя Правительства РФ Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. Если при голосовании принято решение обсудить федеральный закон на заседании палаты, то по результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

    Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Решение об одобрении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем СФ направляются Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона направляется также в Государственную Думу.

   Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона вместе с федеральным законом в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу.

     Здесь необходимо отметить, что решение об отклонении федерального закона неподлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии с ч.5 ст. 103 Регламента СФ. В случае если четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, истекает до очередного заседания Совета Федерации, то Совет палаты вправе принять одно из следующих решений:

а) поручить Председателю СФ направить Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральный закон, считающийся одобренным Советом Федерации в соответствии с ч. 4 ст.105 Конституции РФ;

б) поручить Председателю СФ созвать внеочередное заседание Совета Федерации для рассмотрения федерального закона, по которому у комитетов, комиссий Совета Федерации имеются замечания. Таким образом, одобренный (в первом случае) Советом Федерации без рассмотрения федеральный закон по истечении четырнадцатидневного срока направляется Председателем СФ Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

      В практике работы Совета Федерации имели место случаи, когда 14-дневный  срок по рассмотрению федерального закона истекал, а решения по ним не принимались и, соответственно на подпись Президенту РФ не направлялись. В связи с чем Государственная Дума направляла эти законы Президенту РФ напрямую, минуя  Совет Федераций. В принятом по этому поводу постановлению от 23 марта 1995 года Конституционного суда РФ «была исключена возможность «прямого» направления законов Президенту РФ, минуя Совет Федерации, и подтвердил обязанность Совета Федераций строго соблюдать 14-дневный срок рассмотрения федеральных законов, по которым не требуется обязательного решения Совета Федераций»5.