Законодательный процесс в Российской Федерации

Порядок рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете предусмотрен Бюджетным кодексом РФ. На стадии первого чтения обсуждается концепция закона о федеральном бюджете, основные его характеристики, направления бюджетной и налоговой политики, прогноз социально-экономического развития страны и др.

Во втором и третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов, вносятся поправки. При четвертом чтении законопроект голосуется в целом и внесение в него поправок не допускается, т.е. четвертое чтение, как и третье, применительно к другим обычным федеральным законам, предназначено для того, чтобы депутаты имели возможность еще раз взвесить законопроект как с точки зрения его концепции, реальности и значения, так и оценить обоснованность внесенных поправок.

После этого процедура практически идентична той, которая предусмотрена для обычных федеральных законов. Закон о федеральном бюджете рассматривается Советом Федерации, который также может одобрить его или не одобрить, не внося изменений. В случае одобрения он направляется Советом Федерации Президенту РФ. Если же Совет Федерации не одобрит закон о федеральном бюджете, и Государственная Дума преодолеет вето верхней палаты, то закон направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования. В свою очередь, вето Президента РФ также, как и в ситуации с обычными федеральными законами, преодолевается в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Необходимо отметить, что законодательная процедура принятия законов в основном заявлена непосредственно в Конституции РФ. Поэтому в случае принятия новых федеральных законов, не представляющих собой поправки к Конституции, законодательная процедура существенных изменений не претерпит.

Наряду с основными стадиями в законодательном процессе могут присутствовать дополнительные, так называемые факультативные стадии. К ним относятся:

1) преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов;

2) повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.

              Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и, наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов.

По мнению ученых, они связаны с недостатками и упущениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно - правовых установлении. Хотя проектирование любого закона и является творческим процессом, его результаты должны соответствовать определенным, достаточно формализованным критериям, в первую очередь - положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники, формальной логики и современного русского литературного языка.

Отступление от правил законодательной техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно порождает законотворческие ошибки, в результате которых возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания и так далее. Закон, содержащий многочисленные законотворческие ошибки, породит ошибки при его исполнении. Обычно это законы, принятые в спешке, из популистских интересов или под давлением авторитетных политических деятелей.

Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный текст "не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания"[6].

Президент Российской Федерации в одном из своих посланий Федеральному Собранию Российской Федерации так охарактеризовал законотворчество: «...принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу»[7].

Глава 3. Особенности принятия федеральных конституционных законов

Принятие федеральных конституционных законов происходит в соответствии с ч.2 ст. 108 Конституции и положениями регламентов палат Федерального Собрания.

Понятие “принятый федеральный закон” используется в федеральной Конституции в двух значениях. Под принятым федеральным законом в смысле ч.1 ст. 105 Конституции РФ подразумевается, что закон принят в таком виде, что уже никто из участников законодательного процесса, кроме нижней палаты, не может изменить его редакцию. И если он будет одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ, то только в том виде, в каком был принят Государственной Думой. А в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ подразумевается под принятым федеральным законом федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ, повторно принятый Государственной Думой федеральный закон согласно ч.5 ст. 105 Конституции РФ (преодоление вето верхней палаты) и федеральный закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ (преодоление вето Президента РФ)[8].

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертых голосов от общего числа членов Совета Федерации и не мене двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Внесенный проект федерального конституционного закона должен быть одобрен Государственной Думой, после чего он рассматривается Советом Федерации и, в случае одобрения, считается принятым федеральным конституционным законом и направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Проект федерального конституционного закона проходит три чтения в Государственной Думе, если Государственной Думой применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Процедура прохождения проектов федеральных конституционных законов через чтения в Государственной Думе идентична процедуре прохождения проектов федеральных законов, за исключением того, что все решения принимаются установленным конституцией квалифицированным большинством голосов.

Для того, чтобы Государственная Дума  одобрила проект федерального конституционного закона, необходимо, чтобы за него проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии с ч.3 ст.95 Конституции РФ число депутатов, установленное для Государственной Думы составляет 450 депутатов. Таким образом, для одобрения Государственной Думой проекта федерального конституционного закона требуется, как минимум, 300 голосов депутатов Государственной Думы. Одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона рассматривается Советом Федерации, который вправе либо одобрить его не менее чем тремя четвертями голосов, что составляет 134 голоса членов Совета Федерации, либо отклонить его. В случае отклонения, как правило, создается согласительная комиссия палат Федерального Собрания, в заседаниях которой участвуют представители Президента РФ и Правительства РФ. В результате работы согласительной комиссии в большинстве случаев появляется по существу новый проект федерального конституционного закона, который должен пройти все определенные Конституцией стадии одобрения. При этом не исключено, что проект не будет одобрен Государственной Думой либо Советом Федерации.

Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Конституция не содержит в себе положений, предоставляющих Президенту право отклонять принятые Федеральным Собранием конституционные законы.

В юридической литературе высказано справедливое мнение о том, что в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального конституционного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным конституционным законом" в смысле ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением, не предусмотренным статьей 108 Конституции РФ, поскольку установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса[9]. При этом споры между субъектами законодательного процесса, включая главу государства и палаты Федерального Собрания, в связи с порядком принятия федерального конституционного закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.

              Рассмотренную процедуру принятия ФКЗ можно проиллюстрировать на примере проекта федерального конституционного закона N 54268-4 "О референдуме Российской Федерации"[10].

Законопроект был внесен Президентом РФ. Предварительно

1.      17.05.2004 законопроект получил заключение Правительства РФ (письмо N П27-160).

2.      18.05.2004 распоряжением Президента РФ N 217-рп направлен в Государственную Думу РФ.

3.      20.05.2004 принят к рассмотрению протоколом заседания Совета ГД N 27.

4.      31.05.2004 принято заключение Комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству N 3.1-13/1061.

5.      31.05.2004 дано заключение Правового управления Аппарата ГД N вн 2.21/1889.

6.      02.06.2004 законопроект принят ГД в первом чтении постановлением N 612-IV ГД.

7.      08.06.2004 дано заключение Правового управления Аппарата ГД N 2.2-1/2077.

8.      11.06.2004 законопроект принят ГД во втором чтении постановлением N 709-IV ГД.

9.      11.06.2004 законопроект принят ГД постановлением N 710-IV ГД.

10. 23.06.2004 законопроект одобрен СФ постановлением N 184-СФ

11. 28.06.2004 законопроект подписан Президентом РФ N 5-ФКЗ.

В рассмотренной процедуре, как видно, процесс принятия федерального конституционного закона прошел без разногласий и применения процедуры устранения разногласий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Участие в законодательном процессе множества различных субъектов, право Государственной Думы и Совета Федерации самостоятельно регламентировать свою часть законодательного процесса, наличие множества особенностей рассмотрения и принятия разных видов законов и т. п. обстоятельства остро ставят вопрос о необходимости единой законодательной основы законодательного процесса в целом. Однако такая постановка вопроса вовсе не исключает возможности принятия федеральных законов, направленных на регулирование отдельных стадий законодательного процесса, порядка принятия отдельных видов законов. Она не исключает и права Государственной Думы, Совета Федерации, других участников законодательного процесса самостоятельно регулировать собственное участие в законодательной деятельности в законодательно установленных рамках.

Законодательная инициатива работает на цели правотворчества, на формирование правопорядка, внесение его в общественную жизнь, тем самым на создание упорядоченности, стабильности общественных отношений. Суть этой инициативы заключается в о вмешательстве тех или иных компетентных лиц, организаций  в творческий процесс создания правовых норм, а правомочия и обязанности, которые при этом реализуются являются производными, вторичными, обеспечивающими. Создание социально нужного нормативно-правового акта – вот цель осуществления законодательной инициативы.

Все сказанное выше позволяет сделать несколько весьма важных выводов. Кратко остановимся на каждом из них.

Во-первых, самое главное заключается в том, что у  общественности есть возможность влиять на ход законодательного процесса. Эта возможность гарантирована действующей Конституцией.

Во-вторых, для того, чтобы умело отстаивать свои интересы в законодательном процессе, уполномоченные лица должны в деталях представлять себе законодательную процедуру.

В-третьих, наиболее перспективными для лоббирования стадиями являются само внесение законодательной инициативы и работа с законопроектом. На этих этапах согласование проекта закона с требованиями общества имеет реальные шансы на успех. 

Согласно российской Конституции, право законодательной инициативы принадлежит: Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Важно отметить, что перечисленные властные институты могут вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено также и самым главным судам страны - Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Но тут данное право имеет ограничения, поскольку использовать его названные судебные органы могут только по вопросам своей компетенции.

Свой нынешний облик законодательный процесс в Российской Федерации приобрел после принятия Конституции 1993 г., учредившей двухпалатную структуру Федерального Собрания - парламента и наделившей каждую палату собственной компетенцией. Надо сказать, что до 1990 г. в России действовал однопалатный высший орган законодательной власти - Верховный Совет РСФСР. В 1990 г., в ходе реконструкции политической системы, в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей. Однако на деле этот орган функционировал как однопалатный парламент, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета, и, прежде всего - принятие законов, осуществлялась совместно обеими палатами.

В настоящее время основные тяготы законотворческой деятельности возлагаются на Государственную Думу - нижнюю палату, образуемую, как уже отмечалось выше, путем прямых выборов. Верхней палате - Совету Федерации, формируемому из представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставлено право одобрять или не одобрять законы, принимаемые Государственной Думой. Таким образом, идея «разделения труда», воплощенная в структуре федерального законодательного органа, отражает принятый в мировой практике.