Законодательный процесс в Российской Федерации

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено его решение с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Законопроекты, внесенные без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием в Правительство РФ, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Подготовленный к внесению в палату законопроект направля­ется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. В Регламенте определен момент, с которого законопроект считается внесенным. Это имеет значение, если, например, поступают альтернативные законопроекты, либо в других случаях. Регламент палаты предусматривает обяза­тельную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения ап­парата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступле­ния к палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. Поступив­ший законопроект Председатель Государственной Думы направля­ет в соответствующий комитет по предметам его ведения для опре­деления его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и напра­вить его в Совет Государственной Думы. Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента, Совет Государственной Думы имеет право принять решение о возвращении его инициатору для выполнения необходимых требований. После устранения недостатков законопроект вновь вносится в Государственную Думу (ст. 108 Регламента Государственной Думы). В научной литературе некоторыми исследователями российского парламентаризма высказываются суждения о необходимости принятия федерального закона о реализации права законодательной инициативы. Представляется, что необходимости в издании такого закона нет. Вопросы законодательной процедуры в части внесения законопроектов должны регулироваться Регламентом Государственной Думы. Поэтому нижняя палата сама устанавливает соответствующие правила на основе норм федеральной Конституции. Что касается регулирования права законодательной инициативы государственных органов, то эта процедура должна предусматриваться в правовых актах, регламентирующих их статус.

Отметим наиболее существенные, на наш взгляд, проблемы, связанные с внесением законопроектов в Государственную Думу.

Некоторыми учеными обоснованно отмечается, что число субъектов законодательной инициативы слишком велико, и это негативно сказывается на качестве принимаемых законов, усложняет саму процедуру их принятия. При этом предлагаются различные варианты решения проблемы. Например, А.Н. Шохин видит выход в том, чтобы путем внесения изменений в Регламенты палат сохранить за парламентариями лишь “коллективное” право вносить законопроекты. Подобные меры, представляется, могут способствовать “отсеиванию” законопроектов, не находящих поддержки определенного числа членов парламента. Между тем нельзя согласиться с довольно радикальным предложением о лишении парламентариев права законодательной инициативы вообще с сосредоточением законотворчества в специально образуемом для этого Федеральным Собранием органе — Государственном законодательном комитете. По мнению И.В. Гранкина, для того, чтобы избежать внесения необоснованно большого количества непродуманных законопроектов со стороны членов парламента, необходимо путем изменения Конституции и иного законодательства предусмотреть создание парламентом некоего Государственного комитета, в обязанность которого и входила бы подготовка законопроектов.
           Законы должны быть не только грамотно подготовлены (и это, безусловно, одно из наиважнейших требований), но также и отражать волю избирателей, народа, в чем, собственно, и проявляется их социальный характер.

2. Предварительное рассмотрение законопроекта. Порядок прохождения законопроекта в Государственной Думе урегулирован Разделом 3-м Регламента этой палаты. В нем предусмотрено, что рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях. Перед рассмотрением законопроекта в первом чтении он рассылается вместе с сопутствующими материалами в Совет Федерации, Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и инициатору не позднее трех дней до заседания палаты.
            Отличительной чертой первого чтения является то, что законопроект рассматривается концептуально, с позиции соответствия основных его положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.
Слушание начинается с доклада законопроекта субъектом права законодательной инициативы, внесшего его в Государственную Думу. Представитель ответственного комитета участвует в качестве содокладчика. Предусмотрена процедура ответов на вопросы депутатов, выступлений представителей депутатских объединений, представителей Президента РФ, Правительства РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. В обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ при рассмотрении тех законопроектов, в которых предусматриваются расходы за счет средств федерального бюджета.

Предусмотрена также возможность принятия законопроекта, исключая процедуру второго и третьего чтений, но это допустимо лишь в тех случаях, когда по законопроекту у депутатов не возникло замечаний и при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Таким образом, уже в стадии первого чтения Государственная Дума может принять закон. Отметим, что такой вариант исключается при принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете.

По результатам рассмотрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может также отклонить его либо принять в первом чтении. В последнем случае постановление Государственной Думы вместе с законопроектом направляется субъектам права законодательной инициативы с тем, чтобы предоставить возможность вносить поправки, а в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — лишь по вопросам их ведения. В законодательные (представительные) органы субъектов Федерации постановление и законопроект направляются лишь в случае принятия решения по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Суть второго чтения состоит в том, что после принятия концепции законопроекта с учетом его значения и актуальности, рассматриваются уточняющие и конкретизирующие его поправки. Второму чтению также предшествует работа с ним в ответственном комитете. При этом по Регламенту Государственной Думы этот комитет подготавливает три таблицы поправок:
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;
таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;
таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решение.

Кроме того, ответственным комитетом подготавливаются текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых им к принятию, и проект постановления Государственной Думы по законопроекту. Все документы вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы направляются в Совет Государственной Думы.

Второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета. Затем слово предоставляется представителю Президента РФ, представителю Правительства РФ. Следующим выступает субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель. После обсуждения поправок проводится голосование по предусмотренной регламентом процедуре.

Законопроект во втором чтении может быть отклонен, если по результатам голосования не будет набрано необходимое количество голосов. При наличии окончательного текста законопроекта, а также правовой и лингвистической экспертиз, законопроект может быть принят в целом, т.е., исключая процедуру третьего чтения.

В соответствии со ст. 124 Регламента Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и для окончательного редактирования.

В третьем чтении законопроект голосуется с тем, чтобы принять его уже в качестве закона. При этом не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо отдельных его разделов, глав и статей. Если законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

3. Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.

              4. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Госу­дарственной Думой федерального закона. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государствен­ной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государст­венной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон может быть и отклонен.

              5. Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ. Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства неотъемлемая составная часть законода­тельного процесса. Президент РФ обладает правом вето, которое может быть преодолено парламентом. В соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ может в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонить его. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией и Регламентами палат порядке вновь рассматривают данный закон. Вето Президента будет преодолено, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При таких обстоятельствах федеральный закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Необходимо обратить внимание на одно важное обстоятельство. Как должен поступить Президент РФ, если при рассмотрении закона были допущены нарушения процедуры, предусмотренной Конституцией? С одной стороны, у главы государства имеется возможность, подписав такой закон, обратиться в Конституционный Суд РФ с тем, чтобы тот проверил его конституционность по порядку принятия. Но, с другой стороны, зачем подписывать закон, принятый с явным нарушением процедуры принятия?

По этому поводу, на мой взгляд, обоснованное решение принял Конституционный Суд своим Постановлением от 6 апреля 1998 г.[5]. В соответствии с данным Постановлением Президент РФ может возвратить парламентариям неподписанный им федеральный закон по мотиву неконституционности его принятия. Однако, если при этом Совет Федерации и Государственная Дума не согласятся с таким мнением, Президент обязан подписать и обнародовать закон, что не препятствует ему в дальнейшем обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ федерального закона, в том числе и по порядку его принятия.

Одобренный обеими палатами Федерального Собрания федеральный конституционный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент обязан подписать в течение 14 дней и обнародовать.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы (обычные) подлежат официальному опубликованию в соответствии с Федеральным законом “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”. Международные договоры, которые ратифицированы парламентом, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Особого внимания заслуживает процедура принятия закона о федеральном бюджете. Бюджетные полномочия — это одно из исторически первых полномочий парламента. Он, образно говоря, обязан своим возникновением необходимости финансового контроля за расходованием королем средств из государственной казны. В современных парламентах финансовые полномочия также продолжают оставаться одними из основных.

Особенностью принятия бюджета в современной российской правовой системе является то, что закон о федеральном бюджете как основной финансовый закон государства подлежит рассмотрению в первоочередном порядке, нижней палатой — в четырех чтениях, причем, исключая возможность пропуска процедуры какого-либо из чтений (в отличие от иных обычных федеральных законов). Регламентированы и сроки между чтениями. Кроме того, Государственная Дума после отклонения законопроекта о федеральном бюджете может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.