Участие Сената в государственных делах и его роль в системе управления

Значение Сената падало, в какое-то время снова повышалось, но ненадолго. На деле Сенат занимал положение центрального органа с обычными исполнительскими функциями. После Петра I его преемники отступили от устройства центрального управления. Вместо Сената они поставили Верховный тайный совет и этим свели его на уровень коллегии. Должность генерал-прокурора, «ока государева», ликвидировали. В 30-е годы права Сената были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов с разными административными полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения ушло и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений и как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен (в качестве исполняющего обязанности) П.И. Ягужинский, в 1740 г. замененный князем Н.Ю. Трубецким. Сенат в этот период был исполнительным органом, находившимся под контролем высших Совета и Кабинета.

С 40-х годов Сенат был восстановлен в прежних правах, сохранял свое первенствующее положение в государстве до учреждения Конференции. Далее он уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. Но за Сенатом сохранилось руководство государственным аппаратом по управлению.

К середине XVIII века аппарат Сената усложнился. В его состав вошло несколько новых учреждений по финансовой, кредитной, торговой системе, управлению Московским университетом. Особенно значительной была созданная в 1755 году Главная межевая канцелярия для руководства межеванием. Петровскому Сенату не принадлежала законодательная функция, он был только административно-судебным органом; елизаветинский Сенат казался даже законодательным учреждением, так как его указы часто по существу своему являлись законодательными актами.

Екатерина II, по восшествию на престол, предприняла некоторые меры для того, чтобы узнать действительное состояние, в данном случае, высшего государственного управления в России. И, по мнению Екатерины II, оно было далеко неудовлетворительным.

Любимое детище Петра I - Сенат, значительно деградировавший после 1725 г., оценивался Екатериной II весьма критически: она обнаружила оторванность сенаторов от самого объекта управления. Сенаторы толком не знали какие же земли входят в состав империи, в заседании не было даже карты, за которой, по словам Екатерины II, ей пришлось послать. По воцарению Екатерине II Сенат подал реестр доходов империи на 16 млн. руб., императрица поручила счетной комиссии пересчитать и выяснилось, что доходы составляют 28 млн. руб.

Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициативу, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития, Сенат с середины 50-х годов начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел, Сенат не смог сосредоточить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного развития.

И первым шагом Екатерины II по пути создания единообразной системы управления на всей территории империи стала крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 году.

Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была очевидной. План реорганизации Сената, подготовленный воспитателем наследника Павла и ближайшим советником императрицы в первые годы ее царствования Н.И. Паниным и утвержденный Екатериной II, предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со строго определенными функциями каждого в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо сенатской конторы).

Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточен в первом департаменте, возглавляемым самим генерал-прокурором. Этот департамент обнародовал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями.4

В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п.

Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведывание путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имевшими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина).

Четвертый департамент занимался военно-сухопутными и военно-морскими делами.

Московские департаменты соответствовали петербургским: пяты - первому, а шестой - второму. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору.

Сам же генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению императорской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений; он выступал не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах, а в случае разногласия в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов он докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения.

На первый взгляд реформа Сената носила чисто административный характер, но если при раньше сенаторы имели право вносить предложения о рассмотрении любого вопроса на заседании Сената, то теперь это право полностью перешло к генерал-прокурору. реформа 1763 года меняла порядок рассмотрения дел: они должны были решаться единогласно в департаментах, и лишь в случае возникновения разногласий вопрос выносился на общее заседание Сената. таким образом, каждый департамент выступал как самостоятельное подразделение Сената со своим кругом дел и своей канцелярией, что разрушало единство этого высшего государственного учреждения. В ходе реформы Сенат лишился своей законодательной функции, но по-прежнему сохранял функции контроля и высшего судебного органа. Их сочетание в одном учреждении было главным недостатком реформы, но на некоторое время центральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.

1.3 Сенат во время царствования Павла I (1796-1801 гг.)

Сенат, переживший в послепетровскую эпоху главным образом период деградации, при Павле I окончательно теряет свое значение, хотя и имеет тенденцию некоторого оживления деятельности. Это оживление видят в том, «дабы... великий князь Александр Павлович присутствовал навсегда в Сенате, занимая в нем первое место; вследствие чего императорское высочество, заняв оное начал тем свое в Сенате присутствие».

Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов.

В Сенате при Павле I возникали некоторые новые учреждения. А самому же Сенату, по мысли императора, отводилось значение «главного трибунала».5

Глава 2. Сенат в XIX-XX вв. Расцвет и ликвидация

2.1 Реформирование Сената Александром I (1801-1825 гг.)

К началу XIX века работа Сената характеризовалась медлительностью в принятии решений и огромным наплывом дел. В канцеляриях департаментов Сената процветали взяточничество и волокита, чиновники Сената нередко покрывали нарушения законов. Сенат постоянно превращался в своеобразную организацию для престарелых высших чиновников, и деятельность его в целом была малоэффективной.

Начиная управлять империей, Александр сознавал, что «учреждения, которые были хороши лет 100-50 тому назад», не могут годиться для государства, которое все более и более развиваясь, испытывает потребности, «неведомые в прежние времена, и вообще требует перемены в управлении и суде».

Проекты реформ государственного управления находились в большом диапазоне от варианта аристократической «Конституции», представлявшей Сенату права учреждения «в коем соединялись бы все части внутреннего государственного управления» (идея графа А.Р. Воронцова), до определения места Сената как звена на пути конституционных преобразований с превращением его в подобие верхней палаты парламента.

Члены Негласного комитета, куда входили А.А. Чарторижский, П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцов и В.П. Кочубей, отстаивали при проведении реформ высших органов государственного управления ряд принципиальных положений: о подчинении власти самодержца закону, об ответственности министерств перед Сенатом. На Сенат,

символизировавший одно из важнейших петровских начинаний в области государственного управления, смотрели с большой надеждой, поскольку, пользуясь выражением П.А. Строганова, это единственное учреждение в империи, в рамках которого «вследствие его древности и авторитета может быть создано что-нибудь хорошее».6

В осуществленных реформах был проведен принцип подчинения образованных министерств преобразованному Сенату. 8 сентября 1802 года последовало два указа Александра I «О правах и обязанностях Сената» и «Об учреждении Министерств».

Роль Сената определялась таким образом: это «Верховное место Империи Нашей; имея себе подчиненными все Присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия; наблюдает за собиранием податей и за расходами штатными... Ревизия Верховного суда по делам гражданским, уголовным и межевым принадлежит беспристрастному и нелицемерному Его правосудию». Сенат подчинялся только власти императора, который в нем председательствовал. В статье 9-й Указа закреплялось право «представления по указам или иным частным судебным решениям, но когда по такому предоставлению не будет учинено перемены, то остается он в своей силе». В марте 1805 года Александр I уточнил, что это касается лишь вновь издаваемых указов. Другими словами, участие Сената в законодательной деятельности было ограничено.7

Последующими указами императора были определены порядок представления из коллегий-министерств, губерний и других органов различного рода докладов и рапортов, порядок функционирования и принятия решений департаментами (единогласно) и общим собранием Сената (двумя третями сенаторов). Сенату надлежало быть высшим административным, судебным, контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблюдать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от имени императора, всех сенаторов. Ему подчинены высшие, центральные органы управления, в том числе созданные министерства, судебная система.

Реформа Сената была предпринята для усиления самодержавного начала. Возрастание же роли Сената в духе восстановления его петровского статуса встревожило Александра I. В 1811 г. М.М. Сперанский предложил новый проект возвышения Сената: отделение правительственных функций от судебных, создание самостоятельных и авторитетных Правительствующего сената (с функциями надзора за органами центрального управления в составе министров, их товарищей, единый для всей Российской империи, который мог непосредственно влиять на управление) и Сената судебного (высшей судебной инстанции, половина состава которого назначалась бы короной, половина избиралась бы дворянами). Проект остался нереализованным, остановлен процесс превращения Сената в высший административный, правительственный орган. Он подчинен Госсовету, совмещены должности генерал-прокурора и министра юстиции, изменены функции департаментов. Его роль ограничена Комитетом министров, создаваемыми по важным государственным вопросам чрезвычайными комитетами, совещаниями, оформлявшейся окончательно собственной его императорского величества канцелярией. Постепенно роль Сената угасала, и он снова превратился в высшее судебное учреждение.

2.2 Правительствующий Сенат при  Александре II (1855-1894гг.)

Во второй половине XIX века Правительствующий Сенат формально стоял после Госсовета. Реформы, проводимые Александром II, повлияли на функции, деятельность, организованную структуру Правительствующего Сената, который сохранил и усилил свое значение в системе высших органов государственного управления.

Сенат эволюционировал как высший орган суда и надзора в условиях, определенных «Основными началами преобразования судной части в России» (1862 г.) и Судебными уставами (1864 г.). Поскольку высшими апелляционными инстанциями стали судебные палаты и уездные съезды мировых судей, то надобность в апелляционных департаментах Сената отпала. Новыми стали Уголовный и Гражданский кассационные департаменты Сената (1866 г.), куда поступали жалобы и протесты на решение местных судов. Значение Сената выросло в связи с учреждением в его составе «Особого присутствия для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах» (1872 г.). Превращение Сената в орган высшего суда по политическим делам стало одним из мероприятий по блокированию угрожающей государственной безопасности деятельности судов присяжных.8

Сенат издавал, рассылал во все высшие, центральные, местные учреждения новые законы; несколько раз в неделю с 1863 года отправлял брошюры «Собрание узаконений и распоряжений», продолжал исполнять функции толкования законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение и принятие решений по жалобам в связи с освоением нового законодательства. Существенно возросло значение функции высшего надзора за деятельностью новых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого громоздкого сенатского аппарата, изменение организации сенатских ревизий.

Сенат рассматривал все больше и дела о политических преступлениях. В начале 60-х годов пятый уголовный департамент Сената провел ряд политических процессов, в том числе над Н.Г. Чернышевским. В 1872 году в Сенате учрежден высший судебный орган по политическим делам, который имел особый статус и назывался «Особым присутствием для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах». Личный состав его формировался императором, состоял из первоприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых императором на год по спискам министерств внутренних дел и юстиции губернских и уездных предводителей дворянства, столичного городского головы, волостного старшины из петербургской губернии. Орган этот, созданный в нарушение судебных уставов 1864 года, рассматривал самые крупные политические процессы. По образу особого сенатского присутствия военно-окружные суды также в нарушение судебных уставов проводили с 1878 года закрытые и ускоренные процессы, где выносили, как правило, более суровые приговоры, в том числе смертные. Превращение Сената в высшее судилище империи придало ему репрессивно-карательные функции среди высших органов государственного управления.9