Теория разделения властей

Верхняя палата может быть либо "слабой", когда она в состоянии отсрочить  принятие решения нижней палатой  парламента, но не воспрепятствовать  ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо "сильной", когда без ее решения закон  не может быть принят.

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием "парламент", поскольку утверждает принятый закон  своей подписью. Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает  законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. Но таких стран гораздо меньше, чем первых и, как правило, законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с  этим ниже мы рассмотрим институт промульгации законов).

Полномочия  парламента

В зависимости от полномочий различают  три вида парламентов:¹⁵

• с неограниченными полномочиями;
• с ограниченными полномочиями;
• консультативные.

Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с  неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран. Такой парламент  может принять решение по любому вопросу, однако и в таких случаях  есть прерогатива главы государства. В тех странах, где принято  жесткое разделение властей, а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Парламенты с ограниченными  полномочиями существуют во Франции  и некоторых франкоязычных странах. Конституции таких стран перечисляют  вопросы, по которым парламент может  издавать законы – законы-рамки, устанавливающие  основы правового регулирования (более  детальное регулирование вправе осуществлять исполнительная власть), и "исчерпывающие законы", т.е. издаваемые по вопросам, которые могут  регулироваться только парламентом. Все  остальные вопросы составляют так  называемую сферу регламентарной власти. По ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.¹⁶

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с  одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы. Функции их носят чисто консультативный  характер, и выражает мнение народа данного государства по конкретному  вопросу, хотя это мнение никакого решающего  значения не имеет.

Главная задача парламента – принятие законов. Среди них важнейшее  значение имеют основные законы –  конституции (в некоторых странах  они принимаются парламентом), поправки к ним, органические законы, а также  ежегодно принимаемые законы о государственном  бюджете. Все они принимаются  по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства,  формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на их кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Во многих странах парламент образует весь состав правительства путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент или одна из его палат формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, некоторых других должностных лиц.

В области внешней политики парламент  ратифицирует (утверждает) международные  договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации  нельзя вносить поправки в договор, можно лишь утвердить его в  целом или отказаться сделать  это), решает вопрос об использовании  вооруженных сил за пределами  страны¹⁷. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых других должностных лиц, выносит решение о предании министров суду и т.п. Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).

Особое значение имеют финансовые полномочия парламента. В большинстве  стран только он вправе устанавливать  материальные обременения государства (в частности, принимать решения  о государственных займах, займах у других государств и международных  организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах  и расходах государства сроком на один год или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов. Вопросы  государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

Как уже отмечалось выше, в связи  с системой сдержек и противовесов парламент вправе осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля в государствах различны. Однако, парламент, будучи высшим органом народного представительства  всегда обладает такими функциями. Этот контроль может носить как юридический  характер (сюда можно отнести деятельность созданных парламентских комиссий), так и политический (например, выражение  недоверия министру). Чаще всего  используются формы контроля за деятельностью  исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов.

Формы контроля парламента:¹⁸

Вопросы к правительству (во многих парламентах отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру, министрам, другим высшим должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты), по интересующим парламент вопросам);

Дебаты (проводятся по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении);

Интерпелляция (используется только в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых полу президентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра или правительства в целом, либо последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. Подача интерпелляции существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и т.п.);

Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием). Внесение вопроса о вотуме недоверия, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся "свалить" правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением недоверия правительству и угрожая в противном случае отставкой (отставка не всегда бывает выгодна части членов оппозиции). Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полу президентских республиках такая мера возможна, в других нет, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство;

Доклады и отчеты правительства  и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически заслушиваются "своим" же парламентом (правда формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию. Иногда на такие заседания, особенно в некоторых пост социалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представителе других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.

Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полу президентских республиках и крайне редко – в парламентарных государствах. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента с целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием.

Деятельность парламентских  органов. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принятого парламентом и других финансовых законов; об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, равенству языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они даже обязаны следить за соблюдением этики поведения должностными лицами.

Созыв специальных заседаний  парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения и т.п.);

Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение в порядке квазисудебного процесса, верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

Контроль за делегированным законодательством – актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу).¹⁹

Парламент Российской Федерации- федеральное  собрание- является представительным и законодательным органом Российской федерации.²⁰ состоит из двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираютчя населением страны путём всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совет Федерации, «в который входит по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации»²¹. Поскольку органом общенародного представительства является Государственная дума, то именно на эту палату возложен контроль за деятельностью Правительства и ей принадлежит право выдвижения вотума недоверия.

      Государственная Дума единственный законодательный орган страны.

      «Государственная Дума избирается сроком на четыре года».²² Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе. Депутаты Федерального собрания обладают неприкосновенностью в течение всего депутатского срока. Федеральное Собрание- постоянно действующий орган.

      В ст. 102 и 103 Конституции перечислены основные направления деятельности Федерального Собрания. В этих статьях проявляется принцип сдержек и противовесов президенту и правительству. Так, например, без согласия Федерального Собрания не могут быть назначены на свои должности судьи высшего звена, Председатель Правительства и т.д.

      Все эти полномочия Федерального собрания направлены на недопущение чрезмерного усиления исполнительной власти и Президента.

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Исполнительная власть

Понятие исполнительной власти

Создатели концепции разделения властей  полагали, что ограниченный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть через подчиненных ему  министров. В соответствии с этими  представлениями создавались многие ранние конституции в монархических  государствах, а от части и в  тех, где наследственного монарха  заменял выборный президент и  ему были подчинены министры.

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства  и правительству, либо только главе  государства, либо только правительству. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам  низшего ранга. На деле такая градация может и не соблюдаться. В о  многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально  обладает исполнительной властью, в  парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по "совету" которого, а на деле по указанию президент  издает правовые акты. В полу президентских  республиках правительство, напротив, подотчетно президенту,  в руках  которого сосредоточено общее руководство  исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они  занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для  осуществления исполнительских  задач, издают нормативные акты во исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы  исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая  самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.