Теоретические основы правотворческой деятельности

Совет Министров Республики Беларусь при осуществлении права законодательной инициативы в порядке, предусмотренном Регламентом Совета Министров, принимает решение о внесении законопроекта, а также о назначении докладчика по нему в Палате представителей (часть 5 ст. 46).

Граждане Республики Беларусь осуществляют право законодательной инициативы в порядке, установленном Законом от 26 ноября 2003г. «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь».

Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, или отдельные граждане могут вносить проекты законов в Палату представителей через органы и лиц, являющихся субъектами права законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы может быть реализовано несколькими субъектами одновременно.

Механизм реализации права законодательной инициативы. Под механизмом реализации права законодательной инициативы понимаются нормы законодательства, регулирующие порядок внесения законопроекта. Требования, предъявляемые к порядку внесения законопроекта, закреплены Законом от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями, Указом Президента от 4 марта 1998г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь», Регламентами палат Национального собрания Республики Беларусь.

Так, Регламентом Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь от 4 декабря 1997г. № 415 –II/III предусмотрено, что проекты законов и постановлений Палаты представителей направляются субъектами права законодательной инициативы на имя Председателя Палаты представителей. Проекты подлежат обязательной регистрации и хранению в Секретариате Палаты представителей (ст. 123).

Законом от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (ст. 50) и Регламентом Палаты представителей (ст. 124) установлено, что к проекту закона прилагается в обязательном порядке ряд сопроводительных документов: 1) письма с обоснованием необходимости принятия закона, информацией о предполагаемых затратах, связанных с его реализацией, а также информацией о назначении докладчика по законопроекту в Палате представителей; 2) информации о согласовании и визировании проекта закона; 3) заключения по проекту закона Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, а также иных экспертных заключений, если они давались; 4) список лиц, подготовивших законопроект; 5) согласия Президента Республики Беларусь или его соответствующего поручения Совету Министров Республики Беларусь и согласия Правительства Республики Беларусь на внесение законопроекта, если следствием принятия соответствующего законопроекта может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов; 6) документ, подтверждающий соответствующее поручение Президента Совету Министров внести предложение в Палату представителей и Совет Республики Национального собрания об объявлении рассмотрения проекта закона срочным; 7) документ, подтверждающий согласие Президента, если Совет Министров потребовал, чтобы Палата представителей и Совет Республики приняли решение, голосуя в целом за внесенный Президентом или Советом Министров проект либо его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом или Советом Министров; 8) документа, подтверждающего, что Президенту Республики Беларусь направлены копии законопроекта и сопроводительных документов к нему, если проект вносится не Президентом Республики Беларусь; 9) информация о направлении в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь законопроекта и предусмотренных законодательными актами сопроводительных документов к нему для включения в компьютерный банк данных проектов законов.

Проекты законов представляются в Палату представителей на электронных носителях (дискетах) и в виде машинописного текста. К законопроектам об изменениях и дополнениях действующих законов, как правило, прилагается таблица или справка, содержащая существующую статью или иную структурную часть действующего закона и статью или иную структурную часть проекта в новой редакции.

Проект закона, внесенный без указанных выше документов, может быть рассмотрен по решению Президента или Совета Палаты представителей, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь.

Данные документы при внесении законопроекта представляются субъектами права законодательной инициативы, лицами, ими уполномоченными, а также иными заинтересованными государственными органами и должностными лицами.

Проект закона должен быть завизирован руководителем государственного органа, который внес данный проект, а в его отсутствие – лицом, исполняющим его обязанности. При внесении проекта закона депутатом Палаты представителей либо инициативной группой граждан – проект визируется соответственно депутатом и председателем (заместителем председателя) инициативной группы.

Проект закона, внесенный Президентом Республики Беларусь, считается согласованным со всеми заинтересованными государственными органами, а проект закона, внесенный Советом Министров Республики Беларусь, - согласованным с государственными органами, подведомственными Правительству Республики Беларусь.

Поступившие в Палату представителей проекты законов и постановлений направляются в управление Секретариата Палаты представителей, осуществляющее экспертно-правовую деятельность, которое дает заключение о наличии или отсутствии всего пакета прилагаемых к законопроекту документов. Если необходимые документы отсутствуют, то законопроект может быть возвращен Председателем Палаты представителей или его заместителем субъекту права законодательной инициативы, внесшему проект, с предложением выполнить требования Регламента.

Субъект права законодательной инициативы вправе отозвать внесенный им законопроект до рассмотрения его Палатой представителей во втором чтении.

Законопроект считается внесенным в Палату представителей со дня его регистрации в Секретариате Палаты представителей, где ему присваивается регистрационный номер, который сохраняется на всех этапах его прохождения в Палате представителей и его органах.

Стадии законодательного процесса. Законодательный процесс – законодательная деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию закона, введению его в действие. Законодательный процесс состоит из нескольких стадий. Стадия законодательного процесса – относительно самостоятельная часть процедуры принятия законопроекта. Как правило, выделяются следующие стадии законодательного процесса: планирование законопроектной деятельности, внесение законопроекта, предварительное рассмотрение законопроектов в парламентских комиссиях, рассмотрение законопроектов в первом и втором чтении в Палате представителей, принятие проекта закона в Палате представителей, рассмотрение и одобрение законов Советом Республики, особая стадия – преодоление разногласий возникших по проекту закона между Палатой представителей и Советом Республики, подписание и опубликование закона.

Все эти стадии можно объединить в три крупные: подготовительная, основная и заключительная.

2.2 Подготовка законопроекта для рассмотрения на сессии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь

Председатель Палаты представителей или его заместитель направляют поступивший законопроект в головную комиссию для предварительного рассмотрения законопроекта и подготовки по нему заключения. Головной комиссией определяется комиссия по профилю законопроекта. В случае необходимости может быть по предложению Председателя Палаты представителей Советом Палаты представителей создана специальная комиссия для работы над проектом.

Головная комиссия по законопроекту направляет законопроект в постоянные комиссии и структурные подразделения Секретариата Палаты представителей, самостоятельно определяет других субъектов, привлекаемых к предварительному рассмотрению проекта, и сроки для представления замечаний и предложений по проекту, которые должны быть не менее десяти дней, если иное не предусмотрено Регламентом (ст. 127 Регламента Палаты представителей).

Порядок работы над проектом закона определяется головной комиссией в соответствии с Регламентом. Для работы над проектом закона головная комиссия может создать рабочую группу. В ее состав могут включаться депутаты Палаты представителей, не входящие в состав головной комиссии, а также специалисты и ученые. В работе группы вправе принимать участие субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель.

Работа комиссии над законопроектом проводится открыто и гласно. Головная комиссия вправе направить законопроект для его рассмотрения в форме парламентских слушаний, направить в государственные органы и другие организации, вынести проект на народное обсуждение, а также отправить его на научную экспертизу для получения замечаний и предложений.

Замечания и предложения, поступившие в процессе обсуждения законопроекта, рассматриваются на заседании головной комиссии и согласовываются с субъектом права законодательной инициативы, внесшим законопроект, или уполномоченным на то его представителем. Изменения и дополнения, вносимые в законопроект, направляются головной комиссией Президенту Республики Беларусь, на заключение в Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и в случаях, если следствием внесения поправок может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, согласовываются с Президентом Республики Беларусь либо по его поручению - с Советом Министров Республики Беларусь.

В законопроект головной комиссией вносятся только те изменения и дополнения, по которым получено согласие субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя. В случаях, если следствием внесения поправок может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, такие поправки включаются в законопроект лишь с согласия Президента Республики Беларусь либо по его поручению - Совета Министров Республики Беларусь.

Внесение изменений и дополнений в соответствующий законопроект без направления на заключение и согласования не допускается.

Законопроект с внесенными замечаниями и предложениями, по которым достигнуто согласие с субъектом права законодательной инициативы, внесшим законопроект, или с уполномоченным на то его представителем, должен быть ими завизирован либо должно быть получено их письменное согласие с внесенными в законопроект изменениями и дополнениями.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Палатой представителей, и материалы к нему направляются головной комиссией в Совет Палаты представителей для предварительного рассмотрения вопроса о включении законопроекта в повестку дня сессии Палаты представителей.

Правотворчество постоянных комиссий нижней палаты Парламента. Полномочия постоянных комиссий в сфере законодательствования можно условно разделить на две группы. Первая группа полномочий связана с решением вопросов, связанных непосредственно с законопроектной работой. Постоянные комиссии Палаты представителей рассматривают письменные обращения граждан и других субъектов, содержащие предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь по направлениям деятельности комиссий, а также обращения граждан по другим вопросам

Постоянные комиссии Палаты представителей рассматривают модельные законодательные акты, принятые Межпарламентским Комитетом Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан и Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, и готовят предложения об их использовании в национальном законодательстве. Постоянные комиссии дают заключения по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на их рассмотрение и т.д.

Вторую группу полномочий можно назвать организационными. Постоянные комиссии Палаты представителей имеют право вносить предложения по повестке дня сессии Палаты представителей в Совет Палаты представителей либо непосредственно в Палату представителей, организуют проведение парламентских слушаний, решают вопросы внутренней деятельности, привлекают к своей работе экспертов, создают на общественных началах научные, консультативные и другие советы по вопросам, входящим в компетенцию комиссий. Проводят совещания, вносят в Совет Палаты представителей предложения по подготовке вопросов, относящихся к ведению Палаты представителей и т. д.

Задачи и функции головной комиссии. Постоянные комиссии Палаты представителей осуществляют следующие задачи и функции: осуществлять подготовку заключений по проектам законов и постановлений, организовывать проведение парламентских слушаний, решать вопросы организации своей деятельности, рассматривать иные вопросы, относящиеся к деятельности палаты, запрашивать официальные документы, информационные и иные материалы, необходимые для их деятельности, в порядке, установленном законодательством.

Объявление законопроекта срочным к рассмотрению. В соответствии со статьей 99 Конституции Республики Беларусь Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить в Палату представителей предложения об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей должна рассмотреть такой законопроект в течение десяти дней со дня его внесения на рассмотрение. Если срочный законопроект внесен в Палату представителей в период между сессиями, десятидневный срок для его рассмотрения исчисляется со дня открытия очередной сессии. При получении проекта закона для рассмотрения в срочном порядке Председатель Палаты представителей, а в его отсутствие заместитель назначают головную комиссию, определяют конкретные сокращенные сроки для подготовки и рассмотрения проекта, меры по ускорению этого процесса (часть 3 ст. 99 Конституции, ст. 155 Регламента Палаты представителей).

Проект закона для рассмотрения в срочном порядке должен быть доведен до сведения депутатов Палаты представителей не позднее чем за два дня, а предложения и замечания депутатов Палаты представителей направляются в головную комиссию не позднее чем за сутки до рассмотрения. Законопроекты для срочного рассмотрения дорабатываются, вносятся и обсуждаются на сессии Палаты представителей в порядке, установленном Регламентом для всех законопроектов (ст. 156 Регламента Палаты представителей).

Рассмотрение проектов законов на сессии Палаты представителей в первом чтении. Стадии законодательного процесса, где законопроекты рассматриваются на сессии палат, именуются чтениями. Рассмотрение проектов законов, внесенных в Палату представителей, осуществляется в двух чтениях, если иное не предусмотрено Регламентом. Первым на сессии выступает субъект права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представитель и заслушивается содоклад головной комиссии. В ходе первого чтения обсуждаются концепция, направленность, структура законопроекта и целесообразность принятия закона. При наличии альтернативных проектов Палата представителей решает, какой проект принимается за основу для подготовки ко второму чтению.