Теоретические основы правотворческой деятельности

Законом «О Верховном Совете Республики Беларусь» было установлено, что принятые законы имеют обязательную силу с момента их опубликования либо доведения до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом, если иной порядок не определялся Верховным Советом (ст. 54). Принятые Верховным Советом постановления имели обязательную силу с момента, который определялся Верховным Советом, опубликования либо доведения до сведения заинтересованных лиц иным предусмотренным способом.

Законы и другие акты Верховного Совета в соответствии с Законом Республики Беларусь от 3 июля 1990г. 1990г. № 88 – XII «О порядке опубликования и вступления в силу Законов Республики Беларусь и других актов, принятых Верховным Советом Республики Беларусь и его органами» подлежали опубликованию в следующих официальных источниках: «Ведомостях Верховного Совета Белорусской ССР», газетах «Звязда» и «Народная газета».

Конституцией Беларуси от 15 марта 1994 г. впервые была введена должность Президента Республики Беларусь как главы государства и исполнительной власти. В соответствии со ст. 101 Конституции Президент вправе был издавать правовые акты в форме указов и распоряжений.

Указом Президента Республики Беларусь от 3 декабря 1994г. № 252 было установлено, что указы Президента подлежат обязательному официальному опубликованию в Собрании указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь, газетах «Белорусская нива», «Звязда», «Рэспублiка» и «Советская Белоруссия». Указы нормативного характера вступали в силу с момента опубликования, если в них не был указан иной срок введения в действие. Указы, не имеющие нормативного характера, вступали в силу со дня их подписания. Распоряжения Президента Республики Беларусь вступали в силу с момента подписания, если в них не был указан иной срок введения в действие.

При Президенте функционировал Кабинет Министров Республики Беларусь. Одним из направлений его деятельности была организация исполнения законодательных актов Республики Беларусь, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, обеспечение систематического контроля за их исполнением министерствами и другими центральными органами управления Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами.

Указом Президента Республики Беларусь от 15 августа 1994 г. № 49 было предусмотрено, что до принятия Закона о Кабинете Министров Республики Беларусь Кабинет Министров принимает решения в форме постановлений и распоряжений. Эти же указом устанавливалось, что опубликование постановлений в Собрании указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь и газетах «Белорусская нива», «Советская Белоруссия», «Рэспублiка» является официальным опубликованием.

Закон «О Кабинете Министров Республики Беларусь» от 30 января 1995г. № 3557- XII установил, что Кабинет Министров вправе издавать постановления, в том числе и совместно с другими государственными органами, а также распоряжения, контролировать их исполнение. Решения, носящие нормативный характер или имеющие наиболее важное значение, издавались в форме постановлений, а решения по оперативным и другим текущим вопросам – в форме распоряжений Кабинета Министров Республики Беларусь.

Постановления, распоряжения Кабинета Министров Республики Беларусь вступали в силу с момента их подписания, если в них не был указан другой срок введения в действие. При этом постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступали в силу только после их официального опубликования.

Постановления и распоряжения Кабинета Министров Республики Беларусь могли быть отменены Президентом Республики Беларусь.

Решение отдельных вопросов могло оформляться в виде протоколов заседаний и совещаний у Премьер-министра и его заместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Кабинета Министров, соответствующими министерствами и другими центральными органами управления Республики Беларусь. При этом указанные документы не могли носить нормативный характер.

Министерства и другие центральные органы управления Республики Беларусь в пределах своей компетенции издавали акты на основе и с целью исполнения законодательных актов Республики Беларусь, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Беларусь, обязательные для исполнения государственными предприятиями, организациями и учреждениями.

Нормативные акты министерств и других центральных органов управления Республики Беларусь, принятые в пределах их компетенции, касающиеся предприятий, организаций и учреждений другой формы собственности либо иного подчинения или граждан, являлись обязательными для исполнения при условии, если эти акты зарегистрированы Министерством юстиции Республики Беларусь. Акты министерств, других центральных органов управления Республики Беларусь и их территориальных органов в случае несоответствия их законодательству могли быть опротестованы Генеральным прокурором Республики Беларусь и соответствующими подчиненными ему нижестоящими прокурорами.

1.2 Правотворчество как  форма государственной деятельности

Понятие правотворчества. Система права Беларуси относится к романо-германской правовой семье. Это означает, что основным источником норм права является правовой акт, принятый компетентным государственным органом. Но правотворчеством, то есть созданием норм права, занимаются не только государственные органы, но и общественные объединения, предприятия, международные организации, трудовые коллективы, да и народ в целом посредством участия в референдуме.

Обычно под правотворчеством понимают сам процесс создания правовых норм. Правовые нормы создаются для того, чтобы урегулировать, упорядочить общественные отношения, придать им стабильность, защищенность. В тоже время право выступает не только в качества регулятора общественных отношений, но и в качестве средства взаимодействия и общения между гражданином, обществом и государством.

Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее в своей основе деятельность людей, созданных ими органов по изданию норм права, сущность которых заключается в общеобязательных велениях. Таким образом, правотворчество имеет управленческую природу. Это одна из форм общественного и государственного руководства делами общества и государства.

Для правотворчества является характерным не только создание новых норм права, но и корректировка уже существующих, приведение их в соответствие с потребностями и закономерностями общественного развития. Собственно правотворчество – это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами (должностными лицами). Таким образом, в узком смысле правотворчество – это правотворческая деятельность уполномоченных органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие.

Правотворчество и процесс формирования права (правообразование). Правотворчество является составной частью более широкого понятия – правообразования. Правообразование - длительный по времени процесс формирования юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество. Оно охватывает собой более широкий круг процессов: выявление закономерностей общественного развития, подлежащих правовому регулированию, определение формы нормативного акта, определение пределов и характера правового регулирования общественных отношений, подготовка нормативного акта, его обсуждение, экспертиза и т.д. Правотворческий же процесс начинается с момента принятия компетентным органом (должностным лицом) решения о принятии (издании) нормативной нормы.

Правотворчество как форма государственной деятельности. Полномочными представителями общественных интересов и потребностей являются государственные органы. Именно органы государственной власти и существуют для того, чтобы организовывать общественную жизнь, упорядочивать общественные отношения, поддерживать порядок и стабильность в обществе, своевременно реагировать на факторы, тормозящие развитие производительных сил. Вся экономическая, политическая, социальная и идеологическая деятельность в государстве организуется и осуществляется через нормы права. С этой целью государственные органы принимают правовые документы. Государство, его органы и должностные лица являются основными субъектами правотворчества. Такая их роль предопределена их местом в политической системе государства. Государство постепенно расширяет свое влияние на все сферы общественной жизни, оказывая на их влияние посредством принятия нормативных документов. Но государство в своем правотворчестве не всесильно, часть общественных отношений вообще не регулируется правом, например, дружеские, нравственные, а часть – частично, например, семейные. Эти и ряд других общественных отношений, поддерживается путем передачи из поколения в поколение обычаев, моральных норм. Нарушение государством границ, пределов правового регулирования может привести к вмешательству в деятельность гражданского общества, его огосударствлению.

В соответствии с Конституцией Беларуси в ней устанавливается принцип верховенства права. Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части 1 и 2 ст. 7). Таким образом, и само государство в Беларуси должно подчиняться праву.

Факторы, обусловливающие правотворческий процесс. Нормы права не создаются только лишь по желанию или хотению правотворческого органа. На принятие (изменение, дополнение, отмена) норм права влияет ряд факторов. Эти факторы могут быть как объективными, так и субъективными. Право в целом должно закреплять в своих нормах объективные закономерности общественного развития. Экономические, политические и другие общественные отношения государство преобразует в правовые, закрепляя их нормами права. Таким образом, правовые нормы являются вторичными, производными от других общественных отношений – экономических и иных. Факторы, которые оказывают влияние на процесс создания норм права, находятся вне них и предшествуют им. Учет этих факторов придает правотворческому процессу научный характер. А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский относят к факторам, оказывающим влияние на процесс формирования права, следующие условия и обстоятельства: потребность в правотворчестве вызывается социально-экономическими потребностями общества, характер осуществляемой в стране власти, степень учета интересов личности, стремление к обеспечению баланса интересов всех социальных слоев, уровень правосознания и правовой культуры общества, политическая активность населения, национальный фактор, международное положение страны, уровень компетентности разработчиков законопроектов и др.

Многоаспектность понимания правотворческой деятельности. Правотворческая деятельность может трактоваться в широком и узком аспекте. В узком аспекте под правотворческой деятельностью понимается сам процесс создания правовых норм. Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных прав и обязанностей, например, по поводу подготовки и принятия нормативного акта. Основанием возникновения правотворческого процесса является юридический факт, т.е. решение соответствующего правотворческого органа о подготовке проекта правового акта. Высказывания в печати депутатов и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса. Они являются лишь условиями и предпосылками для его начала.

Согласно традиционной точке зрения – правотворчество – это деятельность государства, направленная на создание правовых норм. Часть ученых трактует правотворчество как умственную деятельность, направленную на создание законов (Р.Лукич). По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер".

В широком смысле в правотворческую деятельность включают все действия, направленные на создание правовой нормы, начиная от замысла ее создания, подготовки, принятия, опубликования, внесения изменений и дополнений, отмены.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах термин «правотворческая деятельность» не используется. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000г. № 361 – З дано разъяснение термина «нормотворческая деятельность», под которой понимается научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов.

Научно-практическое значение понятий «нормотворчество» и «правотворчество». В настоящее время в учебной, научной литературе не выработано единых подходов к раскрытию содержания этих понятий. Для того, чтобы дать определение данным понятиям, следует обратиться к нормативным источникам. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000г. № 361 – З под нормативным правовым актом понимается документ, принятый (изданный) государственным органом (должностным лицом) или путем референдума (абзац 13 ст. 1), а под нормотворческим органом (должностным лицом) – государственный орган (должностное лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты (часть 16 ст. 1). Абзац 14 ст. 1 данного закона определяет нормотворческую деятельность как научную и организационную деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов, а абзац 17 ст. 1 закона толкует термин «нормотворческий процесс» как нормотворческую деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие.

Определение понятия в законе «нормотворчество» отсутствует, но исходя из положений закона следует, что понятие «нормотворчество» является более узким понятием, чем «правотворчество». Нормотворчеством занимаются только государственные органы (должностные лица). Нормотворчество включает в себя следующие действия и отношения: выявление потребности в принятии нормативного правового акта, научная, экспертная и организационная подготовка нормотворческой инициативы по принятию (изданию), изменению, дополнению, толкованию, приостановлению действия, признанию утративших силу либо отмене нормативных правовых актов.

Определение понятия «правотворчество» в законе также отсутствует. Понятие «правотворчество» является более широким понятием, чем «нормотворчество», так как оно охватывает процесс создания всех видов источников права, не только нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами (должностными лицами), но и непосредственное правотворчество народа путем всенародного волеизъявления на референдуме, правотворчество международных организаций, правотворчество негосударственных организаций, санкционирование государством норм и обычаев населения. Понятия «правотворчество» и «нормотворчество» соотносятся как общее и особенное.