Теоретические основы правотворческой деятельности

Комиссия по проведению местного референдума, получив протоколы о результатах голосования от всех участковых комиссий, определяет итоги референдума. Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, внесенных в списки участников референдума. Решение считается принятым референдумом, если за него в целом проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.

Полагаем, что соответствующая комиссия по референдуму может признать результаты референдума в области, районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете, на участке для голосования недействительными из-за допущенных нарушений требований Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь, хотя о таком исходе местного референдума в Избирательном кодексе четко не указывается. Такой результат референдума может быть лишь в том случае, если допущенные нарушения не позволяют комиссии с достоверностью определить волеизъявление граждан на референдуме, причем такие нарушения должны быть существенными, оказывающими влияние на результаты подсчета голосов “за” или “против”. Считаем также, что по представлению органов прокуратуры о нарушениях, допущенных при проведении референдума, соответствующая комиссия вправе принять решение либо о проведении в течение месяца повторного голосования на тех участках для голосования и других территориях, где были допущены нарушения, либо о проведении в течение года повторного голосования на территории области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета.

Итоги местного референдума публикуются в печати в семидневный срок. Однако в Избирательном кодексе отсутствует четкое указание на момент начала отсчета этого срока. Ведь его можно начинать отсчитывать с момента окончания голосования или после установления результатов голосования, при этом разница в днях может быть очень существенной. Представляется, что в Избирательный кодекс необходимо внести соответствующие уточнения.

Решение, принятое референдумом, вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования, если в нем не установлен иной срок. Датой принятия решения референдума считается день референдума.

В Избирательном кодексе определено, что юридическую силу решения, принятого референдумом, определяет местный Совет при принятии решения о назначении референдума.

В соответствии со статьей 77 Конституции Республики Беларусь “Решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом”. Но это может быть только в том случае, если решения, принятые на местном референдуме соответствуют Конституции, Избирательному кодексу, иным актам законодательства Республики Беларусь и если они приняты в пределах компетенции местных органов управления и самоуправления. В случае, если решения противоречат действующему законодательству или приняты с нарушением законности при проведении референдума, то они могут быть обжалованы в судебном порядке.

Лица, препятствующие путем насилия, угроз, обмана, подкупа или иным путем свободному осуществлению гражданином Республики Беларусь права участвовать в референдуме, в том числе на агитацию по референдуму, воспрепятствующие работе комиссий, занимающиеся агитацией в день референдума, а также члены комиссий, должностные лица государственных органов и общественных объединений и иные лица, совершившие подлог документов, заведомо неправильный подсчет документов, нарушившие тайну голосования, не представившие комиссиям необходимые документы, или не выполнившие их решения, или допустившие незаконное использование денежных средств и материальных ресурсов при подготовке и проведении референдума либо совершившие другие нарушения законодательства о референдуме, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством. К ответственности привлекаются также лица, публично призывающие к бойкотированию референдума.

Так, например, в Уголовном кодексе Республики Беларусь в статье 191 устанавливается уголовное наказание за воспрепятствование осуществлению гражданам своих избирательных прав либо воспрепятствование работе избирательных комиссий – общественные работы, или штраф, или исправительные работы на срок до двух лет, или ограничение свободы на срок до трех лет, или лишение свободы на тот же срок. То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору либо должностным лицом с использованием своего служебного положения, - наказывается ограничением свободы на срок от двух до пяти лет или лишением свободы на срок до пяти лет.

В статье 192 Уголовного кодекса Республики Беларусь устанавливается уголовное наказание за нарушение законодательства о выборах, референдуме или отзыв депутата, выразившееся в подлоге документов, либо в нарушении тайны голосования, либо заведомо неправильном подсчете голосов или ином искажении результатов голосования, совершенные членами соответствующей комиссии либо иными лицами, принимающими в установленном законодательством порядке участия в подготовке и проведении выборов, референдума или отзыва депутата, в виде штрафа, или лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, или исправительных работ на срок до двух лет, или ограничения свободы на срок до пяти лет, или лишения свободы на тот же срок.

Заявления о нарушениях законодательства о референдуме, поступившие в комиссии, государственные органы и общественные объединения должны рассматриваться в трехдневный срок, а поступившие в день референдума – немедленно. В случаях, требующих проверки фактов, содержащихся в заявлениях, решения принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

В Республике Беларусь известны единичные случаи проведения местного референдума. Граждане еще не осознали своей роли в управлении делами местного значения, хотя конституционные нормы им такую возможность предоставляют.

Собрания граждан по месту жительства. Согласно частям 2 и 3 статьи 37 Конституции Республики Беларусь граждане вправе непосредственно принимать участие в управлении делами общества и государства путем обсуждения вопросов республиканского и местного значения на республиканских и местных собраниях.

В соответствии с частью 1 статьи 28 Закона о местном управлении и самоуправлении собрание, в том числе собрание уполномоченных, определяется как “совместное присутствие группы граждан, собравшихся для публичного обсуждения и решения вопросов местной жизни, базовая форма прямого участия населения в решении государственных и общественных дел”.

На сегодняшний день регламентация проведения собрания осуществляется Законом Республики Беларусь “О республиканских и местных собраниях” и статьей 28 Закона о местном управлении и самоуправлении.

В качестве принципов организации и проведения собраний можно выделить следующие основные положения: всеобщность участия граждан, проживающих на соответствующей территории; добровольность участия в собрании; простота и демократичность процедуры проведения собрания; гласность подготовки и проведения собрания; обязательность государственных органов и должностных лиц предприятий, учреждений и организаций рассматривать обращения собраний; соблюдение законности.

Согласно части второй ст. 3 Закона “О республиканских и местных собраниях” в них не могут принимать участия лица, признанные судом недееспособными вследствие психического расстройства (душевной болезни или слабоумия), лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы, находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения, а также лица, в отношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, избрана мера пресечения – содержание под стражей.

Местные собрания могут проводиться на территории административно-территориальной единицы или ее части (микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, поселков, сел и т.п.).

Инициаторами созыва собрания могут быть местные Советы депутатов, исполнительные комитеты, местные администрации, органы территориального общественного самоуправления. Местные собрания могут созыватся также по инициативе не менее 10 процентов граждан, постоянно проживающих на соответствующей территории.

Для подготовки собрания может по предложению инициатора создаваться инициативная группа либо образовываться организационный комитет. Перед проведением собрания инициаторы обязаны оповестить граждан о месте, дате и времени его проведения и вопросах, выносимых на обсуждение. Для оповещения используется местное радио, делаются объявления в печати, на досках объявлений и в других местах нахождения граждан. В случаях, когда предполагается присутствие большого количества граждан, а подходящего помещения для них нет, то инициатор собрания вправе установить норму представительства и порядок избрания уполномоченных. Выборы уполномоченных могут проводиться на собраниях жителей подъездов, домов, группы домов и т.д. Избрание уполномоченных по решению инициатора собрания может происходить и путем обхода квартир, домов с целью сбора подписей граждан, в поддержку избрания конкретного уполномоченного от определенной группы граждан. Все эти решения организационного комитета или инициативной группы граждан оформляются протоколом и доводятся до сведения граждан не позднее чем за 15 дней до проведения собрания.

Собрание правомочно, если в нем принимает участие не менее 25 процентов граждан, достигших восемнадцати лет и постоянно проживающих на данной территории, или не менее двух третей уполномоченных участвовать в местном собрании.

На собрание граждан могут быть приглашены и участвовать в его работе с правом совещательного голоса представители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, печати и других средств массовой информации, расположенных на соответствующей территории. Присутствие руководителей на собрании позволяет им установить более тесные связи с населением, проживающим на данной территории, глубже узнать и изучить их проблемы, недостатки в работе руководимых ими государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и принять соответствующие решения, зависящие от них, по их устранению.

Собрание проводится по демократической процедуре. Его открывает и ведет руководитель инициативной группы или организационного комитета, являющийся председателем собрания. Для ведения протокола собрания избираются секретарь собрания, а также счетная комиссия. Повестка дня и регламент работы утверждаются местным собранием.

На собрании ведется протокол, в котором указывается дата и место проведения собрания, общее число граждан, проживающих на соответствующей территории и имеющих право участвовать в собрании, количество присутствующих граждан, повестка дня собрания, фамилии выступающих в прениях, краткое содержание их выступлений и принятые решения. Протокол подписывается председателем и секретарем собрания. К протоколу собрания прилагается список его участников.

В соответствии со ст. 14 Закона “О республиканских и местных собраниях” к компетенции местного собрания относятся:

рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению органов местного управления и самоуправления, внесение по ним предложений, в том числе по установлению местных налогов и сборов;

обсуждение проектов решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов по вопросам местного значения в экономической, социальной и культурной областях;

оценка деятельности органов местного управления и самоуправления;

внесение предложений по вопросам повестки дня сессий местных Советов депутатов, заседаний местных исполнительных и распорядительных органов;

рассмотрение предложений о наименовании и переименовании населенных пунктов и их составных частей и принятие по ним рекомендаций;

обсуждение мер по укреплению (охране) общественного порядка;

рассмотрение проектов планов развития и застройки соответствующих территорий, рационального использования природных ресурсов;

принятие решений об учреждении и упразднении органов территориального общественного самоуправления, избрания членов и утверждении уставов этих органов;

избрание уполномоченных участвовать в республиканском собрании;

обсуждение других вопросов, в том числе республиканского значения, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории.

Собрания вправе принимать обращения, адресованные в государственные органы, предприятия, организации, учреждения и объединения, которые обязаны в порядке, установленном Законом Республики Беларусь “Об обращениях граждан” от 6 июня 1996 г. рассмотреть эти обращения и о принятых по ним решениях информировать граждан, проживающих на соответствующей территории.

Решения на собраниях принимаются открытым или тайным голосованием. Решения собрания, в том числе собрания уполномоченных, принимаются большинством голосов его участников и оформляются протоколом. Решения, принятые на собраниях граждан, должны соответствовать действующему законодательству.

Анализ полномочий собраний граждан свидетельствует о том, что их решения в основном имеют рекомендательный характер для органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций и граждан. Решения собраний не могут подменять собой функции и полномочия сельских и поселковых Советов, местных исполнительных и распорядительных органов. Только в одном случае, в соответствии с действующим законодательством, решения собраний носят властный характер – это касается права собраний учреждать и упразднять, а также оценивать деятельность органов территориального общественного самоуправления. Представляется, что в случае противоречия решений собраний действующему законодательству, они могут быть отменены самим собранием или судом.

Собрания граждан являются важнейшими элементами непосредственной демократии, способом самоорганизации граждан, выполняют роль связующего звена между местными органами управления и самоуправления и гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Правотворческая деятельность органов местного управления и самоуправления. Основными формами правовой деятельности органов местного управления и самоуправления является правотворчество и правоприменение. Правотворческая деятельность местных Советов депутатов, исполкомов и местных администрацией незначительна. Основной формой правовой деятельности является правоприменение, так как только на месте проживания граждан осуществляется реализация их прав и свобод, закрепленных в законодательстве. Именно органы местного управления и самоуправления, в основном при обращении граждан в местные органы власти, через издание правовых актов наделяют их социальными благами, предоставляют возможность удовлетворения иных потребностей.