Теоретические основы правотворческой деятельности

По результатам проверки достоверности данных в подписных листах подпись гражданина может быть признана достоверной или недостоверной. В частях 13 и 14 статьи 61 Избирательного кодекса приведены признаки, в соответствии с которыми подписи граждан считаются недостоверными. В частности, они признаются таковыми, если обнаружены фиктивные подписи, подписи граждан, выполненные от имени разных лиц одним лицом или от имени одного лица другим лицом, подписи лиц, не обладающих избирательным правом, подписи граждан, указавших в подписном листе данные, не соответствующие действительности и т.п.

В Избирательном кодексе Республики Беларусь не указан механизм проверки достоверности данных в подписных листах. Представляется, что во всяком случае исполнительные и распорядительные органы не имеют право вызывать граждан в исполнительный комитет или местную администрацию с целью уточнения каких-либо сведений, касающихся подписных листов. Такую проверку могут осуществить, наряду с работниками исполкома, местной администрации, графологи, а также другие приглашенные специалисты, имеющие познания в области почерковедческой экспертизы.

Если количество обнаруженных при проверке недостоверных подписей граждан составит более 15 процентов от количества проверенных подписей, проводится дополнительная проверка еще 15 процентов подписей от количества подписей в подписных листах, сданных членом (членами) инициативной группы (Часть 4 статьи 116 Избирательного кодекса). В случае, если суммарное количество недостоверных подписей граждан составит более 15 процентов от общего количества проверенных подписей в подписных листах, дальнейшая проверка прекращается. Это правило распространяется в целом на всю территорию Совета, на которой предполагается проведение референдума, и исполнительный и распорядительный орган вправе отклонить предложение о проведении референдума.

Данное положение Избирательного кодекса будет действовать иначе в тех случаях, когда, например, референдум предполагается проводить на всей территории области и проверка достоверности подписей граждан осуществляется районными, городскими исполкомами, районными администрациями в городах. Если такая ситуация с недостоверными подписями сложилась в одном из районов, то все подписи граждан в подписных листах не учитываются при определении результата сбора подписей только в районе.

О результатах сбора подписей граждан соответствующий исполнительный комитет или районная администрация в городе принимает решение. В решении указываются: общее количество подписей в подписных листах, принятых от инициативной группы; количество подписей, достоверность которых проверялась; количество подписей, признанных достоверными, и количество подписей, признанных недостоверными. Копия решения передается координатору инициативной группы, которая составляет заключительный акт и представляет его в исполнительные и распорядительный орган. Последний передает его в местный Совет депутатов.

В законодательстве о референдуме отсутствует указание о том, какие сведения должны содержаться в заключительном акте. Также, на наш взгляд, в законодательстве наблюдается пробел в отношении других документов, которые должны быть представлены инициативной группой в местный Совет. Представляется, что в заключительном акте должны указываться дата регистрации инициативной группы, наименование исполнительного и распорядительного органа, зарегистрировавшего группу, дата окончания сбора подписей, количество собранных подписей, наименование исполнительного и распорядительного органа, в котором находятся на хранении подписные листы.

Кроме того, полагаем, что инициативная группа должна составить еще один документ. Это может быть требование о проведении референдума, которое адресуется в местный Совет и должно содержать обоснование необходимости референдума, четкую формулировку вопроса (проекта решения), предлагаемых на референдум. В местный Совет также должна передаваться копия решения исполнительного и распорядительного органа.

Соответствующий исполнительный комитет или районная администрация в городе вправе отклонить предложение о проведении местного референдума с одновременным сообщением об этом инициативной группе и местному Совету депутатов в случаях:

нарушения срока для сбора подписей граждан;

отсутствия требуемого количества подписей;

выявления нарушений принципа добровольности в ходе сбора подписей, зафиксированных исполкомом или районной администрацией в городе;

установления в представленных документах других нарушений требований Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь.

Решение соответствующего исполнительного комитета или районной администрации в городе об отклонении предложения по проведению местного референдума может быть обжаловано в месячный срок в районный, городской суд. Жалоба должна быть подписана большинством состава инициативной группы.

В Избирательном кодексе отсутствуют также варианты решений, принимаемых местным Советом по результатам рассмотрения документов по референдуму, представленных в местный Совет. Полагаем, что он вправе принять одно из следующих решений:

а) о назначении референдума, даже его проведения и мерах по его обеспечению и юридической силе решения референдума;

б) об отклонении требований о назначении референдума в случае нарушения законодательства о референдуме инициативной группой.

Следует также отметить, что Избирательный кодекс не в полной мере регулирует процедуру реализации права инициативы граждан на проведение местного референдума. В законодательстве о местном референдуме отсутствует срок, в течение которого соответствующий исполком или районная администрация в городе обязана передать заключительный акт в местный Совет. Полагаем, что для такой передачи достаточно две недели.

Решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением - городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения такого предложения.

Избирательный кодекс не предусматривает возможность обжалования инициативной группой отказа местного Совета депутатов в назначении местного референдума.

Еще раньше нами указывалось, что данным Кодексом также не предусматривается возможность обжалования инициативной группой отказа исполнительного и распорядительного органа в регистрации вопроса, выносимого на местный референдум.

Данные пробелы в законодательстве о референдуме могут быть устранены со ссылкой на нормы Конституции Республики Беларусь. Во-первых, в соответствии с пунктом 5 статьи 98 и частью 2 статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами, Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь. Во-вторых, согласно части 3 статьи 122 Конституции “Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь”. В-третьих, отказ в регистрации вопроса, выносимого на местный референдум или отказ в назначении местного референдума, может быть обжалован инициативной группой в судебном порядке в соответствии с частью 4 статьи 122 Конституции, которая гласит: “Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке”.

Более того, противники проведения местного референдума также могут обжаловать в суде соответствующее решение местного исполнительного и распорядительного органа или местного Совета депутатов. Основанием для такого вывода является часть 3 статьи 49 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь, которая гласит: “Решения Советов, исполнительных комитетов и местных администраций, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством Республики Беларусь случаях могут быть обжалованы физическими и юридическими лицами в судебном порядке в соответствии с законодательством Республики Беларусь”.

Местный Совет депутатов, принимая решение о назначении референдума, обеспечивает ознакомление граждан с содержанием вопроса (проекта решения), вынесенного на референдум. Решение о назначении референдума публикуется в печати, доводится до населения иными способами. Однако срок публикации решения о проведении местного референдума в законодательстве не установлен. Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о назначении референдума. Голосование на референдуме назначается на выходной день.

Подготовку и проведение местного референдума обеспечивают:

областного, Минского городского референдума — областная, Минская городская, районные, городские (в городах областного подчинения), районные в городах и участковые комиссии по референдуму;

районного, городского (в городах областного подчинения), районного в городе референдума — районная, городская, районная в городе и участковые комиссии по референдуму;

городского (в городах районного подчинения), поселкового, сельского референдума — городская, поселковая, сельская и участковые комиссии по референдуму.

Все комиссии по местному референдуму формируются из представителей политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, а также представителей граждан, выдвинутых в состав комиссии путем подачи заявления. Избирательный кодекс не предоставляет права выдвигать своих представителей в состав территориальных и участковых комиссий по референдуму следующим субъектам: коллективам средних специальных и высших учебных заведений, собраниям граждан по месту жительства, собраниям военнослужащих по воинским частям, органам территориального общественного самоуправления.

Областные, Минская городская комиссии по референдуму образуются президиумами областных, Минского городского Советов депутатов и областными, Минским городским исполнительными комитетами в составе 9-13 членов комиссии не позднее, чем за месяц до референдума.

Районные, городские (в городах областного подчинения) комиссии по референдуму образуются президиумами районных, городских Советов депутатов и районными, городскими исполкомами, а районные в городах комиссии по референдуму — президиумами городских Советов депутатов и городскими исполкомами в составе 9-13 членов комиссии не позднее, чем за месяц до референдума.

Городские (в городах районного подчинения), поселковые, сельские комиссии по референдуму образуются городскими, поселковыми, сельскими исполкомами в составе 7-11 членов не позднее, чем за месяц до референдума.

Участковые комиссии по референдуму образуются районными, городскими исполкомами, а в городах с районным деление — районными администрациями в составе 5-19 членов комиссии не позднее, чем за 20 дней до референдума (Часть 1 статьи 34 Избирательного кодекса).

Совместные решения президиума соответствующего местного Совета депутатов и исполкома принимаются большинством голосов от их состава. В совместном заседании этих органов должны участвовать не менее двух третей от состава президиума Совета и исполкома.

При назначении местного референдума Совет, назначивший референдум, может принять решение не образовывать соответствующие комиссии по референдуму, а возложить осуществление их полномочий на действующие территориальные избирательные комиссии.

Что касается участковых комиссий по референдуму, то считаем необходимым дополнить Избирательный кодекс нормами следующего характера. Если референдум проводится на территории поселкового или сельского Совета, то участковые комиссии должны быть вправе образовывать поселковые, сельские исполкомы. Эти нормы, касающиеся участковых комиссий, следует распространить и на их образование в случае проведения выборов депутатов поселковых и сельских Советов вместо выбывших, а также их отзыва.

Органы, образующие комиссии, вправе включить своих представителей в состав этих комиссий.

Решение об образовании комиссий с указанием их состава, места нахождения, номеров телефонов в семидневный срок публикуется в печати.

К полномочиям территориальных комиссий по местному референдуму относятся:

организация проведения референдума и осуществление контроля за соблюдением законности;

направление деятельности нижестоящих комиссий по референдуму;

заслушивание сообщений должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов, организаций по вопросам подготовки и проведения референдума;

контроль за своевременным и правильным составлением списков участников референдума и представлением их для всеобщего ознакомления;

распределение денежных средств между нижестоящими комиссиями по референдуму и осуществление контроля за их целевым использованием;

контроль за обеспечением комиссий помещениями, транспортом, связью, рассмотрение других вопросов материально-технического и организационного обеспечения референдума;

рассмотрение заявлений и жалоб на решения и действия нижестоящих комиссий и принятие по ним решения;

обеспечение изготовления бюллетеней;

установление результатов голосования по референдуму;

содействие средствам массовой информации в проведении разъяснения содержания вопроса, вынесенного на референдум;

опубликование результатов референдума в местных средствах массовой информации.

Комиссии по референдуму вправе осуществлять и иные полномочия, предусмотренные законодательством. Организации, государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны содействовать комиссиям в осуществлении ими своих полномочий, предоставлять необходимые для их работы сведения и материалы. Решения комиссий, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению на соответствующей территории.

К полномочиям участковой комиссии по референдуму относится решение следующих вопросов:

обеспечение соблюдения законности на территории участка для голосования по референдуму;

составление списков участников местного референдума по участку;

ознакомление граждан со списком участников референдума;