Сущность депутатского мандата

Советский период отечественного парламентаризма правомерно характеризуется в литературе как номинальный вследствие того, что Верховный Совет лишь оформлял и легитимировал принятые вне стен парламента решения. Фактическим субъектом принятия решений являлся аппарат партийно-государственного управления. Однако Верховный Совет СССР и аналогичные структуры республиканского уровня, будучи законодательными органами лишь номинально, были органами представительной власти [24, с. 133].

С принятием российской Конституции 1993 г. начинается четвертый этап развития парламентаризма в стране. В ст. 10 Конституции РФ нашел закрепление принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Потому важную роль в системе органов государственной власти играет парламент России – двухпалатное Федеральное Собрание, являющееся постоянно действующим представительным и законодательным органом. Съезд народных депутатов России и ее Верховный Совет были представительными учреждениями советского типа с присущими им особыми чертами, с прямой ответственностью депутатов перед избирателями, юридическим выражением которой явились право отзыва депутатов, их подотчетность и наказы. Поэтому определяющим в становлении новой российской парламентской теории и практики стало отсутствие в тексте Конституции РФ норм-принципов, присущих императивному мандату. В течение многих лет конституции Советского государства предполагали наличие правовых норм, регулирующих институты наказов, отчетов и отзыва депутата. Таким образом, анализируя современную Конституцию РФ и принятые в соответствии с ней иные нормативные акты, можно сделать вывод о том, что российский законодатель пошел по пути закрепления в отечественном законодательстве свободного мандата, для которого свойственна независимость, неответственность депутатов [24, с. 134].

Конституция 1993 г. ввела работу федеральной законодательной власти в определенные рамки: сделала вето Президента труднопреодолимым, изъяла ряд важных вопросов государственной жизни из ведения Думы, сохранила известное пространство для «указного права». А на следующем этапе, теряя политическую роль, палаты парламента стали утрачивать самостоятельность и в законотворческом процессе, их согласие с указами или утверждение исходящих из президентской Администрации законопроектов становилось делом техники.

Конституция 1993 г. заложила более разумную, работоспособную и похожую на мировые образцы структуры парламента: две палаты, имеющие разную компетенцию и работающие раздельно, их президиумы, освобожденные от властных полномочий, председатели палат как представительские фигуры, привлечение всех депутатов Думы к законодательной работе в комитетах, равенство их статуса и т.д.

2.2 Юридическая природа депутатского мандата

В основе юридической  природы депутатского мандата лежит  конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следует отметить, что современная демократия имеет ярко выраженную тенденцию, свидетельствующую о том, что осуществление власти народом проводится на основе не непосредственной, а представительной демократии. В этой связи французский социолог П. Бурдье совершенно справедливо отмечал, что народ не может существовать иначе, как делегируя свои полномочия какому-либо лицу или органу, способному действовать в качестве юридического лица или группы [25, с. 234].

Представительными органами власти являются парламенты и представительные органы местного самоуправления, которые состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного, и прямого избирательного права при тайном голосовании. Следовательно, депутатом является лицо, представляющее общество и выражающее его волю. В этом и состоит сущность депутатского мандата как представителя народа, его избравшего. Именно население наделяет депутата своими полномочиями на осуществление государственной власти и местного самоуправления. Депутат является полномочным представителем народа. Однако это представительство не означает, что население в полном объеме передает депутату принадлежащую ему власть. Представительство представляет собой лишь официальное выражение доверия осуществлять волю народа. Население определенного избирательного округа наделяет депутата полномочиями на осуществление принадлежавшей ему власти [26, с. 15].

Концепция народного  представительства в науке конституционного права (Б.А. Страшун) излагается как  совокупность следующих принципов: национальное представительство учреждается конституцией; народ как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть; с этой целью народ избирает в парламент своих представителей; член парламента – представитель всего народа, а не тех, кто его избрал, поэтому он не зависит от избирателей, не может быть ими отозван [27, с. 97-98]. Последнее, на наш взгляд, не означает, что депутат не может быть отозван. Отзыв депутата как раз и является гарантией того, что депутат есть представитель населения, выражающий его волю. В данном случае нельзя быть столь категоричным, тем более, что в юридической практике существуют как императивные (возможность отзыва депутата), так и свободные (невозможность отзыва депутата) депутатские мандаты. В теории же существуют обе точки зрения.

Так, например, по мнению Л. Дюги депутат является не представителем населения, а его уполномоченным. Отсюда он приходит к выводу о свободном депутатском мандате [27, с. 98]. Противоположной точки зрения придерживался Д. Локк, который считал, что власть законодателя, демократически избранного народом, не может выходить за пределы мандата, полученного им от народа, поэтому представительная демократия не является полной, завершенной, всегда нуждается в подтверждении властного мандата. Отсюда – депутатский мандат должен быть императивным [28, с. 486].

Следует отметить, что  в российском федеральном и региональном законодательстве о статусе депутатов отсутствует принцип императивного депутатского мандата, характерный для советской эпохи. Исследователи правового статуса депутата полагают, что мандат депутата представительного органа власти — это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями [29, с. 366; 30, с. 119].

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не закрепляет возможность отзыва депутата избирателями, оставляя этот вопрос на решение самих субъектов РФ. Конституции (уставы) ряда субъектов РФ, например Конституция Республики Коми (ст. 79, ч. 5), Конституция Республики Татарстан (ст. 70, ч. 5), предусматривают такую возможность. В то же время в других основных законах субъектов РФ установлен прямой запрет возможности отзыва депутата (ст. 35, ч. 3 Устава Свердловской области). Представляется, что на уровне субъектов РФ следует учитывать принцип императивности депутатского мандата, т.к. депутат регионального уровня должен отражать не столько интересы государства в виду того, что субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом, сколько интересы населения, его избравшего. Несмотря на то, что российское законодательство последнего периода последовательно проводит идею об отказе от императивного мандата, в некоторых субъектах РФ отдельные правовые нормы, характерные для института императивного мандата, сохранились.

Однако тенденция развития федерального законодательства, касающегося принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель пошел по пути признания необходимым введения свободного депутатского мандата и на региональном уровне [26, с. 17].

Следует отметить, что  юридическая природа депутатского мандата имеет тесную связь с многопартийностью. В этом случае депутаты выражают интересы не столько населения, сколько политических партий и блоков. Следовательно, в данном случае депутатский мандат должен быть свободным, поскольку население, непосредственно не избиравшее конкретного депутата, не может быть наделено правом его досрочного отзыва.

Поскольку федеральный  законодатель ввел обязательность формирования законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе по пропорциональной системе, то тем самым он указал на необходимость признания депутатского мандата на уровне субъекта РФ свободным. Между тем, по нашему мнению, в силу указанных выше причин этот депутатский мандат должен быть императивным. Данный вывод вытекает из конституционных принципов российского федерализма и непризнания суверенитета, даже ограниченного, субъектов РФ. Только депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ в силу того, что они являются выразителями интересов суверенного государства, должны иметь свободный депутатский мандат.

В настоящее время  императивный мандат трактуют не только в контексте связи депутата с избирателями, но и в контексте связи депутата с волей политической партии [31, с. 424]. Во всяком случае, политическая практика свидетельствует о том, что результаты голосования депутата напрямую зависят от позиции той фракции, в которой он состоит.

Между тем право отзыва депутата избирателями может быть признано на уровне субъекта РФ, т.к. здесь депутаты выражают не столько общегосударственные интересы, сколько интересы своих избирателей. Этот принцип нельзя распространять на депутатов Государственной Думы РФ, т.к. последние в большей степени являются выразителями интересов государства, чем своих избирателей. Т.е., принцип отзыва депутатов избирателями допустим на уровне субъектов РФ, но не допустим на общефедеральном уровне. Депутатский мандат на уровне субъектов РФ может быть императивным, а на федеральном уровне он является свободным. На уровне местного самоуправления ни у кого сомнений не вызывает, что депутатский мандат должен быть императивным, т.к. депутаты в этом случае выражают интересы своих избирателей, заботятся о нуждах и чаяниях избирателей по их месту жительства.

Таким образом, юридическая природа депутатского мандата зависит от уровня представительного органа власти: федерального, регионального, местного. На федеральном уровне депутатский мандат должен быть свободным, не предусматривающим отзыва депутата избирателями, на региональном и местном уровнях депутатский мандат должен быть императивным. Здесь депутат должен выражать волю и интересы населения, его избравшего, а не государства. Разная юридическая природа депутатского мандата объясняется тем, что представительные органы власти в РФ не представляют собой единую систему, связанную с жесткой вертикалью подчиненности подобно органам исполнительной власти.

Заключение

Подытоживая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что депутатский мандат представляет собой основы, на которых базируются взаимоотношения депутата и избирателей. По своей природе депутатский мандат может быть императивным и свободным. Императивный мандат предусматривает такую форму взаимоотношений депутата и избирателей, при которой депутат, совмещая свою депутатскую деятельность с основной работой на предприятии, в учреждении, организации, несет ответственность перед избирателями. Сущность императивного мандата в том, что каждый депутат обязан выражать волю избирателей и может быть отозван ими. Особенность императивного мандата заключается в том, что депутат связан наказами избирателей – поручениями общественно значимого характера, которые депутат обязан положить в основу своей деятельности. В Советском государстве, как правило, такие наказы вносились в период избирательной кампании во время встреч кандидатов в депутаты с избирателями. Наказы не имели юридической силы, но тем не менее были обязательны для избранного депутата. Депутат (Совет депутатов) не вправе был отказаться от их исполнения. Реформа избирательной системы конца 90-х гг. привела к отказу от обязательности наказов. Сейчас если такие наказы (пожелания, просьбы) и вверяются депутату, то они носят скорее рекомендательный характер.

В РФ императивный мандат характеризует статус депутатов представительных органов местного самоуправления. Свободный мандат отображает такую форму взаимоотношений депутата с его избирателями, при которой депутат юридически не связан наказами избирателей и не может быть ими отозван. Свободный, или общенациональный, мандат означает отсутствие ответственности депутата перед избирателями, отсутствие у последних права отзыва депутата. По смыслу Закона № 3-ФЗ депутаты Государственной Думы обладают свободным депутатским мандатом.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г. // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.
2. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 2. – Ст. 74.
3. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 5 авг. 2000 г. № 113-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 32. – Ст. 3336.
4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253.
5. По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации город Москва 24 декабря 1996 года : постановление Конституционного Суда РФ от 24 дек. 1996 г. № 21-П // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 2. – Ст. 348.
6. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда РФ от 17 нояб. 1998 г. № 26-П // Вестник Конституционного Суда РФ. – 1999. – № 1.
7. По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 года) : постановление Конституционного Суда РФ от 30 апр. 1997 г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда РФ. – 1997. – № 4.
8. По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации : постановление Конституционного Суда РФ от 12 апр. 1995 г. № 2-П // Вестнике Конституционного Суда РФ. – 1995. – № 2 – 3.
9. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7 окт. 1977 г. (утратила силу) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1977. – № 41. – Ст. 617.
10. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР : закон РСФСР от 27 окт. 1989 г. (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1989. – № 44. – Ст. 1303.
11. Об организации работы с наказами избирателей : указ Президиума ВС СССР от 18 сент. 1980 г. (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1980. – № 44. – Ст. 913.
12. Полное собрание законов Российской империи. – Собр. 3-е. – Т. XXV. – Отд. I.  – № 26 656.
13. Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. – М. : Проспект, 2006.
14. Конституционное право : словарь / под ред. В. В. Маклакова. – М. : Эксмо, 2001.
15. Трофимова, И. Н. Становление и развитие местного самоуправления в республиках Поволжья в 90-х гг. XX в. : автореф. дис. ... канд. полит. наук / И. Н. Трофимова. – М., 2002.
16. Варлен, М. В. Статус парламентария : теоретические проблемы : монография. – М. : Проспект, 2011.
17. Богдановская, И. Ю. Делегированное законодательство в странах общего права: сравнительно-правовые аспекты / И. Ю. Богдановская // Право и политика. – 2006. – № 10.
18. Институты конституционного права иностранных государств / под ред. Д. А. Ковачева. – М. : Городец-издат, 2002.
19. Конюхова, И. А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия / И. А. Конюхова. – М. : Формула права, 2006.
20. Леже, Р. Великие правовые системы современности : сравнительно-правовой подход / Р. Леже. – М. : Волтерс-Клувер, 2009.
21. Кретов, Б. И. Парламентаризм в России: история и современность : учеб. пособие / Б. И. Кретов. – М. : МИИТ, 2001.
22. Шеховцов, В. А. Развитие российского парламентаризма / В. А. Шеховцов. – Владивосток : Дальнаука, 2002.
23. Некрасов, А. Возвращение Государственной Думы: первые после 1917 г. многопартийные выборы в России / А. Некрасов, Н. Емельянов. – Нижний Новгород, 2004.
24. Шеховцов, В. А. Развитие российского парламентаризма / В. А. Шеховцов. – Владивосток : Дальнаука, 2002.
25. Бурдье, П. Социология политики / П. Бурдье. – М. : Эксмо, 2003.
26. Гошуляк, В. В. Юридическая природа депутатского мандата / В. В. Гошуляк // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. – 2004. – № 2 (56).
27. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник / под ред. Б. А. Страшун. – М. : БЕК, 2000.
28. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации : учебник для вузов / под ред. А. В. Иванченко. – М. : НОРМА, 2001.
29. Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации / М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе. – М. : ПРИОР, 2004.
30. Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А. Тихомирова. – М. : Городец, 2006.
31. Конституционное право субъектов Российской Федерации / под ред. В. А. Кряжкова. – М. : Юстицинформ, 2002.