Сущность депутатского мандата

Целый ряд предоставляемых  парламентариям прав, предусмотренных  в законодательстве РФ, направлен на беспрепятственное осуществление ими парламентской деятельности [16, с. 97]. К ним следует отнести обеспечение неприкосновенности парламентариев. Кроме того, парламентариям предоставлено право на безотлагательный прием должностными лицами по вопросам деятельности Федерального Собрания; право на получение и распространение информации; право пользоваться правительственной и другими видами связи; право на внеочередное поселение в гостинице; предоставление служебного помещения; право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси [16, с. 97-98].

Учитывая особую значимость парламентской деятельности, законодательство РФ устанавливает для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы специальные гарантии. Например, парламентарии освобождаются от призыва на военную службу и на военные сборы; для них предусмотрено обязательное государственное страхование жизни и здоровья за счет федерального бюджета, а также компенсация за причиненное увечье или иное повреждение здоровья, повлекшее стойкую утрату трудоспособности.

1.2 Правовой статус парламентария в зарубежных странах

Правовой статус парламентария  в зарубежных странах включает в  себя следующие составные части.

1) Депутатские привилегии: парламентский индемнитет (привилегия депутатов парламента, заключающаяся в их неответственности), а также парламентский иммунитет.

2) Специальные права депутата: право на вознаграждение и возмещение служебных расходов; пенсионные льготы; право на участие в деятельности парламента; право депутатского запроса; право на внеочередной прием у должностных лиц; право законодательной инициативы и др.

3) Обязанности депутата: посещать все заседания парламента; соблюдать парламентскую дисциплину; работать в составе комитетов и комиссий и др.

4) Запреты для депутата: участие в сделках с государственным имуществом; участие в руководстве юридических лиц; заниматься иной оплачиваемой деятельностью и др.

Современная конституционно- (государственно-) правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 Конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата». С не меньшей категоричностью говорит об этом ст. 38 (1) Конституции ФРГ: «Депутаты германского бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести». В ст. 27 Конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное положение: «Всякий императивный мандат является недействительным». Отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает депутата парламента полностью независимым. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, обладает партийностью и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; в-третьих, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, т.к. судьба мандата решается голосованием.

Депутат в демократическом  государстве является профессиональным парламентарием. Именно в силу этого  его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах [17, с. 34].

Важнейшими устоями  статуса парламентариев являются их независимость, равноправие и недопустимость совмещения постов. Независимость парламентариев означает прежде всего то, что в своей деятельности они юридически не подчинены каким-либо государственным, партийным или иным органам и организациям [18, с. 154]. Сложнее дело обстоит с независимостью парламентариев от воли избирателей. В огромном большинстве стран депутат рассматривается представителем не только избирателей своего избирательного округа, но и всего народа страны, всей нации, в связи с чем он призван руководствоваться в своей деятельности только конституцией страны и собственным пониманием своего долга. Поэтому он не подчинен и воли своих избирателей, не обязан выполнять их наказы, и не может быть досрочно отозван по их требованию и т.д. Это – своего рода «свободный мандат» депутата, в отличие от его «императивного» мандата, когда в некоторых странах устанавливается обязанность депутата выполнять наказы своих избирателей и право его досрочного отзыва этими избирателями. Так, в ст. 67 Конституции Италии говорится, что «каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». Говоря о принципе независимости парламентария, конечно, нельзя его абсолютизировать, не видя реального значения при любом мандате депутата его связей с избирателями, деятельности различных групп давления (лоббизма – от англ. lobby – кулуары), связанности партийной и фракционной дисциплиной и т.д. [19, с. 135].

Большое значение в деле обеспечения независимости парламентариев имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas – освобождение от чего-либо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парламентария (например, в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, Франция, США, Япония и др.). В одних странах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других – только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не пользуются парламентским иммунитетом в случаях, если они совершили измену, тяжкое преступление или нарушение общественного порядка. В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета, как по срокам его действия, так и по его объему.

Важнейшим элементом  депутатского иммунитета является свобода  слова. Свобода слова и голосования сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Однако парламентская практика различных стран знает много юридических и фактических ограничений этих свобод. Свобода слова и голосования почти повсеместно осуществляются в жестких рамках партийной дисциплины. Серьезные ограничения на свободу слова налагают также многочисленные законы об охране государственной тайны и соответствующие правила парламентских регламентов, которые в США очень метко именуются «правилами затыкания рта» [16, с. 139].

Равноправие депутатов  выражается в обладании ими одинаковыми  правами: законодательной инициативы; участия в обсуждениях и голо совании; избирать и быть избранными на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, участия в их работе; правами запроса и вопроса к высшим должностным лицам государства и на внеочередной прием у них и т.д. Равными являются и обязанности депутатов: присутствие на сессиях парламента, пленарных заседаниях палат и заседаниях комитетов и комиссий и т.д. Во многих странах устанавливаются раз личные дисциплинарные взыскания к парламентариям, которые в ряде случаев (например, за систематическое непосещение заседаний без уважительных причин) могут сопровождаться более или менее серьезным сокращением жалования, а в крайних случаях (не только за непосещаемость, но и за совершение определенных правонарушений, нарушений этических норм и др.) депутат может быть лишен своего мандата чаще всего квалифицированным большинством членов парламента или его палаты.

Недопустимость совмещения постов состоит в том, что депутаты, работая в парламенте на профессиональной основе, не могут одновременно находиться на государственной службе. Но в ряде стран, особенно в парламентарных республиках, депутат может быть одновременно министром. Депутатам часто запрещается в той или иной мере всякая профессиональная, промышленная, торговая и иная деятельность, связанная с извлечением прибыли, участие в руководстве государственными предприятиями и частными фирмами, получение вознаграждения, кроме как за научную, педагогическую и иную творческую деятельность и т.д. Нередко не допускается вхождение в состав другой палаты и иных представительных органов. Например, в Конституции Ирландии говорится, что «никто не может быть одновременно членом обеих палат Парламента» (ч. 14 ст. 15). В Конституции Бельгии устанавливается, что член одной из двух палат, назначенный королем министром и принявший это назначение, перестает участвовать в заседаниях палаты и возобновляет свой мандат по прекращению королем его функций министра (ст. 50), а если парламентарий назначен федеральным правительством на какую-либо оплачиваемую должность, за исключением должности министра, и принял такое назначение, то он немедленно перестает участвовать в работе палаты и возобновляет свои функции лишь в силу нового избрания [20, с. 172].

Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим основаниям: в связи с окончанием срока полномочий парламентария; ввиду его кончины; по собственному заявлению парламентария о сложении с себя депутатских полномочий; вследствие лишения депутатского мандата; в результате признания выборов недействительными.

2 Институт депутатского мандата в Российской Федерации 

2.1 Генезис конституционно-правового статуса российского

      парламентария

Российский парламент  на протяжении своей истории претерпел  сложную эволюцию, в рамках которой естественным образом выделяются три основные вехи, имеющие исключительно важное значение для формирования российской парламентской традиции: начало ХХ в. (1906-1917); советский период; современный этап, начавшийся принятием Конституции 1993 г.

Историю российского  парламентаризма можно отсчитывать  от 6 августа 1905 г., когда император Николай II подписал манифест и закон о создании Государственной Думы Российской империи. В этих документах определялась роль Думы как законосовещательного органа, в компетенцию которого входила разработка и обсуждение государственных расходов и доходов, а также представление своего мнения государю по указанным вопросам. Дума получает право на законотворчество и участие в формировании бюджетной политики.

Согласно Величайшему манифесту от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» [12], предметом ведения Думы стали «редметы, требующие издания законов», «государственная роспись доходов и расходов», «отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи», «дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям». Однако законодательная функция Государственной Думы России начала века ограничивалась правом императора утверждать законы, и без такого утверждения никакой закон не мог вступить в силу, хотя здесь прослеживаются функции, присущие парламенту в соответствии с европейской концепцией государственного права: законодательная, контрольная, бюджетная [13, с. 9].

Дума становится постоянно  действующим органом, а парламентарии – профессиональными политиками. Статус члена Государственной Думы определялся следующим образом: парламентарий имел «полную свободу суждений и мнений, подлежащим ведению Думы», что позволяет сделать вывод о «свободном» характере мандата дореволюционного парламентария. Кроме того, члены Думы получали иммунитет и индемнитет. Все это позволило парламентаризму 1906-1917 гг. накопить важный позитивный опыт – сосуществования и взаимодействия законодательной и исполнительной властей, законотворческой деятельности депутатов, сотрудничества между двумя палатами парламента, взаимодействия различных парламентских фракций.

Важнейшими факторами, определявшими деятельность Государственной Думы в 1906-1917 гг., являлись активное вмешательство в процесс ее формирования и функционирования монарха, а также отсутствие у депутатов опыта законодательной деятельности, внутренние разногласия в рамках парламентского корпуса, нерегулярный характер работы в годы Первой мировой войны, непростые отношения с верхней палатой парламента – Госсоветом [21, с. 103].

Советское государство  начало свое существование с внедрения  в жизнь большинства идей, разработанных  во время Парижской коммуны 1871 г., это коснулось и теории парламентаризма. Среди наиболее ярких примеров советской представительной системы можно выделить практику соединения законодательства, управления и контроля, а также императивный мандат. С 1918 г. связь избирателей со своими избранниками выражается в следующем: избиратели дают представителю обязательные для выполнения наказы, а представитель со своей стороны обязуется периодически отчитываться о своей работе и работе представительного органа. Кроме того, избиратели имеют право в любой момент отозвать народного избранника, если последний пренебрегает исполнением своих обязанностей или производит иные, не согласующиеся с его высоким рангом, действия.

В ст. 102 Конституции СССР 1977 г. [9] появилась статья, посвященная наказам; через год статья идентичного содержания была скопирована Конституцией РСФСР [10]. В сентябре 1980 г. вышел указ Президиума Верховного Совета СССР об организации работы с наказами избирателей [11], но подзаконный характер этого документа показывал небольшую роль, которую играл институт наказов в советском государственном праве. Кроме того, в нем присутствовали серьезные расхождения с Основным законом страны. Ст. 102 Конституции СССР предусматривала возможность избирателей дать наказ депутату представительного органа власти, а в указе говорилось о наказах кандидатам в депутаты. Непостоянность наказов, их распространение лишь на период предвыборной кампании, абсолютно меняли смысл наказов как элемента императивного мандата [22, с. 87].

Ярким событием в истории  отечественного парламентаризма явилась XII сессия Верховного Совета СССР 11 созыва, на которой обсуждались актуальные проблемы народовластия и парламентаризма. Результатом работы сессии стал закон о поправках к Конституции СССР 1977 г. и закон о выборах народных депутатов от 1 декабря 1985 г. Именно с этого момента можно говорить о начале профессионализации депутатов. Согласно новым изменениям, депутат освобождался от исполнения служебных обязанностей и мог работать лишь в представительном органе. Три года спустя был принят закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР 1977 года». Верховный Совет стал постоянно действующим законодательным и контрольным органом государственной власти, появился новый институт системы сдержек и противовесов – Комитет конституционного надзора СССР. Эти законодательные новшества вкупе с изменяющимися социальными и политическими условиями показали, что Россия становится на путь создания полноценной парламентской системы [23, с. 44].