Сущность, цели и задачи антимонопольного законодательства

В 1993–1996 гг. отраслевые цены российских естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Они приблизились к уровню мировых, а в некоторых случаях (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители стали оказывать давление на правительство вплоть до выдвижения требования замораживания цен.

Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой  промышленности, отраслях связи и  на железнодорожном транспорте обусловил  необходимость постановки вопроса  об обоснованности издержек (расходы  на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о  соответствии качества предлагаемых продукции  и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные  сегменты, заработная плата превышала  среднюю по экономике, и их работники  пользовались большими социальными  льготами по сравнению с другими  отраслями.

Но при всей явной критичности  ситуации проблема необходимости государственного регулирования естественных монополий  была осознана властью лишь к 1994 г., когда рост цен на производимую ими продукцию уже оказал существенное влияние на подрыв экономики.[19]

По Закону «О естественных монополиях», сфера регулирования  включает транспортировку нефти  и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и  аэропортов, услуги общедоступной и  почтовой связи.

Основными методами регулирования выступили: ценовое регулирование, то есть прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня; определение потребителей для обязательного обслуживания и / или установление минимального уровня их обеспечения.

Органам регулирования также  вменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектов  естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные  инвестиционные проекты, продажу и  сдачу в аренду имущества.

Зарубежные опыт регулирования  показывает, что главным в такого деятельности является максимальная независимость  регулирующих органов, как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных  субъектов, а также согласованность  интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит  им возможность принимать политически  непопулярные решения.

К 1995 г. была сформирована только одна система регулирующих органов, действовавшая вне рамок отраслевых министерств. Это Федеральная и региональные энергетические комиссии, созданные в 1992 г. для регулирования тарифов на электро- и тепло-энергию. Контроль над другими естественными монополиями осуществлялся соответствующими министерствами (Минэкономики, Министерство путей сообщения, Минсвязи).

Тем не менее, даже в электроэнергетике  до 1995 г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный контроль за хозяйственной деятельностью естественных монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий в акционерные общества, где начали доминировать отраслевые интересы. При этом федеральное правительство, сохранив контрольные пакеты акций в своих руках, недостаточно активно включилось в механизм корпоративно-акционерного управления.[30]

К январю 1996 г. были приняты три указа Президента о создании государственных служб по регулированию естественных монополий в ТЭК, связи и транспорте.

Как уже отмечалось, в  первой половине 1996 г. в отраслях – естественных монополиях (электроэнергетика, газовая промышленность, нефтепроводный транспорт, железнодорожный транспорт, отрасли связи) рост цен несколько замедлился по сравнению с предшествующими годами реформы. Это в значительной мере объясняется популистской политикой перед президентскими выборами, что подтверждается обострением проблемы неплатежей в связи с принятием правительственного постановления, запрещающего отключение потребителей энергоресурсов до середины мая 1996 г. Кроме того, под давлением МВФ постановлением правительства от 21 марта 1996 года были ликвидированы внебюджетные фонды в отраслях ТЭК и от 1 апреля – стабилизационный фонд РАО «Газпром», тем самым «Газпром» был лишен основных налоговых льгот.

Однако и после выборов  был предпринят ряд мер по жесткому ограничению роста цен естественных монополий. Так Указом Президента от 17 октября 1996 г. цены на электроэнергию, отпускаемую с оптового рынка, были снижены на 10%; Постановлением Правительства от 3 апреля 1997 г. из состава себестоимости производства энергии были исключены целевые инвестиционные фонды.

Уже сейчас видно, что процесс  формирования органов регулирования  будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят  отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных  сотрудников, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы  работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучших отраслевых специалистов, которые могли бы выполнять  подобную работу, занимают высокооплачиваемые должности в организациях, которые должны подвергаться регулированию.[12]

Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового  обеспечения, разработки конкретных методов  регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.

Таким образом, в области  создания законодательной и институциональной  основы регулирования естественных монополий были предприняты некоторые  важные и необходимые меры, но многое еще предстоит сделать как  в отношении построения эффективной  системы регулирования, так и  с точки зрения реструктурирования отраслей, что позволит сформировать более компактную и управляемую  сферу регулирования.

В отличие от естественной, искусственная (или предпринимательская) монополия складывается в тех  отраслях, где единственный производитель  не обладает повышенной эффективностью по сравнению с несколькими конкурирующими фирмами. Установление монополистического типа рынка поэтому не является неизбежным для такой отрасли, хотя на практике может и сложиться, если будущему монополисту удастся устранить  конкурентов.

Употребление термина  «искусственная (предпринимательская) монополия» в экономической и  правовой литературе отличается еще  одной особенностью: этим понятием объединяют и достаточно редко встречающееся  на рынке господство единственного монополиста, и более распространенную ситуацию преобладания на нем нескольких в той или иной форме сотрудничающих фирм, речь сразу идет о чистой монополии и двух разновидностях олигополии – картеле и картеле-подобной структуре рынка. Такое расширительное толкование термина монополия оправдано тем, что во всех перечисленных случаях доминирующие на рынке фирмы в той или иной мере способны действовать как единое целое, то есть проявляют признаки монополистического господства на рынке.

Главной целью всякой антимонопольной  политики является пресечение монополистических  злоупотреблений. Как мы убедились  раньше, по отношению к естественным монополиям эти цели достигаются  путем прямого вмешательства  государства в их деятельность, в  частности, путем принудительного  установления цен. В случае искусственного монополизма основным направлением регулирования является противодействие  формированию таких монополий, а  порой и разрушение уже сложившихся. Для этого государство использует широкий спектр санкций: это и  предупредительные меры (скажем, запрет слияний крупных фирм), и разнообразные, причем часто очень крупные штрафы за ненадлежащее поведение на рынке (например, за попытку сговора с  конкурентами), и прямая демонополизация, т.е. принудительное раздробление монополиста  на несколько независимых фирм. В  каких же случаях государство  прибегает ко всем этим мерам? Основанием для приведения в действие антимонопольной  политики является наличие любого из двух основных признаков монополизации рынка, а именно: либо концентрации очень большой доли рынка в руках одной фирмы, либо переплетения ведущей фирмы с конкурентами.[17]

При определении степени  концентрации в той или иной отрасли  государство обычно ориентируется  на три показателя деятельности крупнейших компаний: размеры оборота, число  занятых и величину капитала. Наиболее важным из них с точки зрения антимонопольной  политики является доля оборота фирмы  на конкретном рынке, поскольку именно она показывает, какую часть общего предложения товара концентрирует  данная фирма.

Переплетение ведущей  фирмы с конкурентами чаще всего  реализуется в трех формах: создании картеля, системе участий, личной унии. Все формы переплетения фирм-конкурентов  фактически имеют характер сговора, когда внешне соперничающие друг с другом компании в действительности действуют заодно, как правило, нанося этим ущерб потребителю. Именно поэтому  они запрещены законами большинства развитых рыночных стран и России. Причем за ряд нарушений, связанных с созданием картелей, во многих странах предусмотрена даже уголовная ответственность.

Сложнее обстоит дело с  государственным к регулированию  регулированием степени существующей концентрации I_HH на рынке концентрации и, следовательно, размера фирм. С одной стороны, высокая концентрация доли рынка в руках одной фирмы, бесспорно, способствует его монополизации. Исходя из этого, государство должно стремиться к недопущению слишком большой концентрации и препятствовать формированию фирм-гигантов. С другой стороны, только крупные предприятия могут полноценно использовать положительные стороны экономии на масштабах производства и другие преимущества гигантов. С этих позиций крупные размеры национальных компаний, напротив, способствуют их высокой эффективности и потому должны поддерживаться государством.[20]

В связи с описанным  противоречием в практике проведения антимонопольной политики постоянно  сосуществуют (и вместе с тем конкурируют) два подхода: поведенческий критерий применения санкций (государство применяет антимонопольные меры только в случае наличия доказанных монополистических злоупотреблений); структурный критерий применения санкций (государство автоматически вмешивается в случае превышения фирмой некой определенной законом доли рынка).

Глава 3. Сущность, цели и задачи антимонопольного законодательства России

Антимонопольное регулирование в  Российской Федерации ведет свою историю с 1991 г. Тогда был принят Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынка». Закон определяет основные положения государственной антимонопольной политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на соответствующих товарных рынках, а также формы недобросовестной конкуренции и способы ее преодоления. Впервые в этом нормативно-правовом акте был законодательно оформлен ведущий антимонопольный орган – Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (с 1997 г. – Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации – ГАК России, в настоящее время – Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП РФ)).

Закон РСФСР «О конкуренции» создавался на базе обширного законодательства и практического опыта антимонопольного регулирования стран с развитой рыночной экономикой. Основным содержанием  новой редакции закона является предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующим  субъектом (группой хозяйствующих  субъектов) доминирующим положением на рынке.

В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации в России на этапе 1992–1994 гг. достаточно конкретно определился круг естественных монополий и был разработан проект – федерального закона «О естественных монополиях». Первоначально в этот законопроект были включены нормы, связанные с государственной монополией на производство и оборот отдельных видов продукции. Однако при работе над законопроектом стало очевидно, что государственные монополии – предмет особого законодательства.[15]

Основой законопроекта о естественных монополиях являлось включение в  него монополий, относящихся к ведению  субъектов Российской Федерации. Поэтому принятый федеральный закон распространяется только на субъекты естественных монополий, регулируемые на федеральном уровне: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по магистральным трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов; услуги электрической и почтовой связи. Из этого перечня видно, что круг естественных монополий составляют исключительно отдельные сферы инфраструктурных отраслей.

По вопросам антимонопольной деятельности в России издавались также другие нормативные акты, отражавшие отдельные  стороны деятельности антимонопольных  органов, в том числе по вопросам антимонопольного контроля деятельности финансово-промышленных групп (ФПГ), субъектов  рынка ценных бумаг, товарных бирж и  пр.

С введением с 1 января 1997 г. в действие нового Уголовного кодекса Российской Федерации установлена уголовная ответственность (ст. 178) за монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а также за ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на него, устранения с него других субъектов экономической деятельности и установления или поддержания единых цен.

Развитие конкурентного права  осуществлялось не только за счет совершенствования  базового закона, применяемого для  товарных рынков. Одновременно развивались  другие его направления, достаточно самостоятельные. К ним относится  ценовое регулирование деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке.