Структура государственного управления в Великобритании

Все правительственные и  неправительственные билли проходят одни и те же стадии законодательной  процедуры - три чтения, стадию рассмотрения в комитетах и стадию доклада  комитета палате. В интересах правительства  прения на любой стадии могут быть ограничены с помощью одного из трех приемов: 1) закрытия прений в случае внесения соответствующей резолюции, поддержанной спикером и одобренной по крайней мере 100 депутатами; 2) «гильотины», т. е. принятия резолюции, заранее устанавливающей время прекращения прений по отдельным разделам билля (при этом раздел утверждается тогда, когда значительная часть его и не обсуждалась); 3) «кенгуру», т.е. принятия резолюции, дающей право спикеру выбрать для обсуждения лишь несколько поправок из общего числа предложенных.

Билль, принятый палатой  общин, передается на рассмотрение палаты лордов. Если билль удостоверен спикером в качестве финансового («денежного»), он должен быть принят верхней палатой в течение 1 месяца - в противном случае билль передается на подпись главе государства без одобрения палаты лордов. Нефинансовый билль передается на подпись монарху без одобрения верхней палаты только в том случае, если палата лордов дважды, в двух последовательных сессиях, отклонила этот билль, а палата общин дважды приняла его, причем между вторым чтением билля в нижней палате во время первой сессии и окончательным принятием его этой палатой во второй сессии прошло не менее года. Короче говоря, палата лордов может задержать принятие нефинансового билля на год.

Фактически доминирующую роль в осуществлении законодательной  власти в Великобритании играет правительство: оно вносит примерно 85 % всех биллей, а «частные члены» - только 15 %. Среди законов, принятых парламентом, те, что внесены правительством, составляют 95 %.

К формам парламентского контроля над деятельностью правительства, которые используются в Великобритании, относятся в первую очередь вопросы. Как правило, вопросы подаются заранее, и в начале каждого заседания палаты (исключая заседание в пятницу) отводится час для устных ответов на них. Ответы министров предельно кратки, так что в течение <часа вопросов> дается по 50-70 ответов; парламентарий, не удовлетворенный ответом, может задать дополнительный вопрос. В течение года примерно на 3 тысячи вопросов даются устные ответы, в парламентских отчетах содержится еще около 40 тысяч письменных ответов министров.

Обсуждению общей политики правительства посвящаются прения по поводу тронной речи монарха, в  которой излагаются ее основные направления. Они проводятся в начале каждой парламентской  сессии. Время от времени проходят также прения по отдельным проблемам  правительственной политики, к которым  правительство считает необходимым  привлечь внимание парламента и общественного  мнения.

Любая палата вправе принять  решение о расследовании какого-то дела, имеющего общественное значение, и поручить это расследование  специально образованному временному «отобранному» комитету. Но современная практика идет по другому пути: такое расследование поручается либо какому-то судье, либо королевской (а то и департаментской) комиссии.

Ежегодно одному из «отобранных» комитетов палаты общин представляется доклад парламентского комиссара по делам администрации. Комиссар назначается главой государства для расследования жалоб граждан на злоупотребления администрации. Жалобы, однако, должны быть поданы депутату и им переданы комиссару. Последний включает в свой доклад лишь небольшую часть жалоб, при расследовании которых он установил злоупотребления.

Специфической особенностью британской парламентской практики является наличие официальной оппозиции.  «Лояльная оппозиция Ее Величества» - так официально именуют главную оппозиционную партию в парламенте. Лидер оппозиции возглавляет так называемый теневой кабинет, занимающийся теми же проблемами, что и правительство, и получает жалование от государства. Члены теневого кабинета (теневые министры) выступают на заседаниях парламента от имени оппозиции в качестве главных ораторов по соответствующим вопросам.

Глава 2.

2.1. Особенности  местного самоуправления Великобритании.

В Великобритании исторически  сложилось несколько уровней  местных органов власти: от советов  графства до советов приходов и сельских островных советов (например, в Шотландии). В течение 30 последних лет в  органах местного самоуправления происходили  серьезные структурные изменения; некоторые советы были упразднены, появились новые. Но с конца 70-х  годов, с приходом к власти М.Тэтчер, закрепилась общая тенденция  к постоянному сокращению числа  советов и сферы их компетенции.

В зависимости от степени  урбанизации населения различают  так называемые <метрополитенские> районы (т.е. районы городских агломераций) и <неметрополитенские>, или сельские районы со значительно меньшей численностью проживающего в них городского населения. Естественно, что функциональная структура советов везде разная и определяется самими советами исходя из сложившейся ситуации.

По законам о местном  управлении 1972 и 1985 гг. Англия, Уэльс, Шотландия  и Северная Ирландия, а также британская столица при некоторых общих  чертах управляются по-разному.

Так, Англия разделена на 39 графств и 36 городских округов. Графства, в свою очередь, делятся на округа (296). Округа в графствах состоят из более чем 10 тысяч сельских приходов. Уэльс поделен на 8 графств, состоящих из 37 округов, низовые территориальные единицы называются общинами. В Шотландии действует закон о местном управлении 1972 г., согласно которому создано 9 регионов, 53 округа, 3 островных территории и 1343 общины. В Северной Ирландии существует 6 графств, разделенных на 26 округов.

Все административные территории (за исключением приходов и общин, в которых проживает менее 150 жителей) управляются советами, являющимися юридическими лицами. Приходы и общины без советов управляются собраниями избирателей. Советы графств, округов и. городских округов избираются на 4 года и обновляются первые три года ежегодно на одну треть. Советы приходов и общин избираются на 3 года без ежегодного обновления.

Главой исполнительной власти является председатель совета, избираемый советом из своего состава ежегодно и руководящий аппаратом наемных служащих муниципалитета.

К ведению советов графств  законы о местном самоуправлении относят: полицию, пожарную охрану, землепользование, дороги (за исключением магистральных  и мостов), социальные службы, образование  и библиотеки, музеи, трудоустройство  молодежи, продовольствие и медикаменты, места отдыха и уборку мусора. В  компетенцию советов округов  и городских округов входят: налогообложение, городское и сельское землепользование, заводы и учреждения, жилищное строительство, местные дороги и стоянки автотранспорта, зрелищные мероприятия и реклама, борьба с шумом и здравоохранение, сбыт отходов и кладбища, социальное обеспечение. К ведению приходов и общин относятся: распределение  земельных участков, промыслы, туризм, пешеходные дорожки, автобусные стоянки, места отдыха.

Несколько отличается от этой схемы управление Лондоном. Большой  Лондон разделен (за исключением центра - Сити) на 32 района. Они управляются советами, сформированными по такому же принципу, как и окружные советы. К ведению советов относятся: развитие территории, налоги, жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение, пожарная безопасность, библиотеки, парки. Лондонский Сити управляется тремя палатами, в состав которых входят лорд-мэр, советники, шерифы и другие высокопоставленные должностные лица. Корпорация Сити имеет больше полномочий, чем городские округа Англии.

Центральные министерства и  ведомства осуществляют значительный контроль над советами. Прежде всего местные органы власти зависят от центра в финансовом отношении, поскольку поступлений от местных налогов и других доходов не хватает на покрытие расходов. Законы, принятые в конце 80-х - начале 90-х гг., значительно усилили роль центра, и некоторые министры вправе даже принимать на себя исполнение обязанностей тех советов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой.

Функции местного самоуправления регулируются и обеспечиваются законодательством, определяемыми правительством стандартами, правительственными полномочиями по прекращению  платежей, правительственным финансовым контролем и ревизиями, постановлениями  судов, выступлениями средств массовой информации, системой доступа общественности к информации, выборами местных органов  власти.

В результате реформ М.Тэтчер и политики, которую проводило  правительство Дж.Мейджора, в последние годы в британском обществе отмечалась явная потеря влияния местных демократических институтов, выражавшаяся в том, что целый ряд важнейших вопросов жизнеобеспечения перешел в ведение центрального правительства. В частности, органы местной власти потеряли контроль над здравоохранением, вопросами водоиспользования, над некоторыми аспектами деятельности полиции, над определением стандартов при производстве мяса.

Вместе с тем в последнее  время местным советам вменено  в обязанность решать проблемы, связанные с переработкой отходов, бездомностью, социальной защитой.

Постоянно и неуклонно  ограничиваются расходы органов  местного самоуправления путем сокращения правительственных грантов, понижения  предела местного налога, введения национального нормирования. Серьезно ухудшила финансовое положение местных  советов национализация налога на предприятия. В результате подобных финансовых мероприятий  сложилась ситуация, когда 85% средств  местных структур направляется сверху, а не собирается на месте, что в  свою очередь приводит к вынужденному и непопулярному росту налогов  на местном уровне.

В последние годы в Великобритании четко просматривается тенденция  к уменьшению числа независимых  членов советов. Кандидатам в члены  совета становится все труднее быть известными всем избирателям, поэтому  оказался возможным переход от преобладания независимых членов совета к преобладанию представителей партий. Таким образом, партийные группировки в рамках местных советов стали важным фактором в принятии решений. Типичными  являются советы, в которых ни одна партия не имеет решающего перевеса голосов.

В своей деятельности советы в принципе стремятся все в  большей степени отражать интересы населения. Считается, что демократическая  система лучше всего работает, если избиратели знают, что именно советы делают или собираются делать.

Британский закон дает избирателям право на получение  информации о работе советов, а также  право присутствовать на заседаниях советов и их комитетов. Если совет  намерен обсуждать что-то при  закрытых дверях, у него должен быть для этого достаточный повод, соответствующий закону. Доступность  информации о деятельности советов  достигается следующим образом: повестки дня их заседаний рассылаются  газетам, радио- и телевизионным  станциям за неделю до заседаний совета и его комитетов; члены советов  обязаны встречаться с работниками  средств массовой информации, интересующимися  тем, что рассматривает совет; журналистам, желающим присутствовать на заседаниях, предоставляются необходимые условия; регулярно выпускаются сообщения  для прессы, чтобы привлечь внимание работников средств массовой информации к важным вопросам, рассмотренным  советом, и к принятым решениям; при  советах функционируют специальные  отделы связи с общественностью  для ответов на вопросы работников СМИ и общественности, а также  для публикации сведений о деятельности советов; публикуются, как правило, два отчета в год о деятельности совета и о решениях, принятых в  предыдущие полгода; перед принятием  некоторых решений совет консультируется  с избирателями.

2.2. Полномочия  органов местного самоуправления.

Полномочия органов  местного уровня управления в Великобритании регулируются как общенормативными актами, так и частными парламентскими актами. Общенормативные акты подразделяются на две основные группы, - к первой группе относятся акты, посвященные исключительно вопросам местного управления, ко второй группе относятся акты об управлении различными отраслями государственной деятельности, имеющие лишь частичное отношение к вопросам местного управления и устанавливающие отдельные полномочия местных властей. Частные парламентские акты адресуются конкретным муниципалитетам и обычно принимаются по инициативе заинтересованного местного органа власти. Кроме того, полномочия местных органов власти в Великобритании могут регулироваться так называемыми адаптивными законами, которые вводятся в действие отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбе их советов, путем принятия соответствующей резолюции. Компетенции местного управления могут корректироваться актами правительства, министерств и департаментов, издаваемыми в рамках делегированного законодательства, в форме различных приказов, инструкций и правил.

К наиболее важным полномочиям местных органов  власти относятся такие вопросы, как поддержание общественного  порядка и безопасности, организация  дошкольного и школьного образования (включая содержание школьных зданий, детских садов, специализированных учреждений для детей-инвалидов), территориальное  планирование, управление землепользованием, противопожарная охрана, водоснабжение, канализация, сброс сточных вод, утилизация коммунальных отходов, контроль за загрязнением окружающей среды, здравоохранение, эксплуатация санитарных учреждений, обеспечение населения электричеством, газом и теплом, освещение и уборка улиц, регулировка уличного движения, содержание дорог, коммунальных кладбищ, организация ритуальных услуг, развитие торговли и рынков и т.д. Законодательство определяет компетенцию органов местного самоуправления каждого уровня административно-территориального деления. Советы графств занимаются вопросами транспортного развития, дорожного движения, охраны порядка (полиции), образования, социального обслуживания и пожарной безопасности. Советы округов занимаются здравоохранением, местным планированием, жилищным строительством. Советы приходов или общие собрания избирателей (в тех приходах, где население насчитывает менее 150 избирателей, советы создаваться не могут) решают все те вопросы, которые не входят в компетенцию вышестоящих органов. Ответственность за положение дел в области образования, здравоохранения и охраны порядка делится между центральными и местными органами власти.⁷