Сравнительный анализ Федерации и Конфедерации

В России в практике межправительственных отношений пока, к сожалению, проявляется  следующая тенденция: когда выявляется особая сложность в организации  переговорных процессов и взаимодействия Центра и регионов, то эта сфера  вообще выводится из поля совместного  ведения. Особенно ярко это проявилось на примере разграничения предметов  совместного ведения в сфере  недропользования.

3. Сырьевые территории в федеративной системе и региональной политике России. Проблемы рентных отношений

Спецификой Российской Федерации  является наличие на ее территории регионов, богатых природными ресурсами  федеральной и мировой значимости («сырьевых регионов»). Все эти  регионы имеют, как правило, большую  протяженность и расположены  в северной части страны. Сочетание  факторов исключительной ценности и  народнохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий  их добычи и эксплуатации, а также  условий жизни населения ставят неординарную задачу государственного регулирования развития сырьевых территорий и формирования адекватной системы недропользования с учетом особенностей федеративного государственного устройства России. К этому следует добавить проблему государственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактного проживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсов.

Проблемы социально-экономического развития сырьевых территорий и недропользования возникали и возникают и в  других странах (например, в США и, особенно, в Канаде). На разных стадиях  промышленной разработки природных  ресурсов и социально-экономического развития сырьевых территорий и в  России, и в этих странах возникали  «конфликты интересов» власти, бизнеса  и населения. Очевидно, что способы  разрешения этих конфликтов в существенной степени зависят от особенностей системы государственного устройства (федерация или унитарное государство) и соответствующей системы законодательства и управления, от развитости саморегулирующихся рычагов «рыночной экономики», а  также от зрелости институтов гражданского общества. В России эти особенности  были усилены спецификой «переходного периода», когда в кратчайший срок страна кардинально изменила свою политическую и экономическую систему и  это сопровождалось глубоким экономическим  кризисом и нарушением управляемости  на всех уровнях федеративного государства.

Наличие в России крупных месторождений  полезных ископаемых, с одной стороны, «спровоцировало» здесь кризисные  явления в экономике, «посадив страну на иглу нефтедолларов» и сформировав  здесь уродливую отраслевую структуру  экономики, с другой – позволило  все-таки выстоять в исключительно  сложных кризисных условиях. Анализу  этих явлений посвящены многочисленные статьи и научные исследования, однако при этом, как правило, упускается из виду очень важная и сложная  проблема региональных последствий  и региональной специфики сырьевой ориентации России с учетом взаимодействия основных «актеров на этой сцене» –  крупного бизнеса, государственной  власти (федеральной и региональной) и населения.

Следует отметить, что тезис «эффективного  собственника», выдвинутый идеологами российских реформ в конце 80-х –  начале 90-х гг., в определенной степени  нашел свое воплощение именно в сфере  добычи и эксплуатации нефтегазовых ресурсов. Новые российские сырьевые компании, ориентируясь на мировую  конъюнктуру цен, сумели существенно  нарастить производство и стать  реальными инвесторами, что было уже недостижимо в условиях плановой централизованной экономики. В то же время этот рост сопровождался формированием  беспрецедентных финансовых потоков  и личного состояния новых  российских олигархов, проходящих вне  государственной казны, но это была «плата за выживание»: российский бюджет в огромной мере (даже больше, чем  в прошлом СССР) стал зависеть от успехов развития сырьевого сектора  экономики.

После прихода к власти В.В. Путина произошли серьезные изменения  в восстановлении функций государственного регулирования экономики при  декларируемом соблюдении интересов  и прав частного бизнеса. Эти реформы  не могли не затронуть важнейший  сегмент Российской Федерации и  ее экономики – сырьевой сектор и сырьевые регионы, и имеющиеся  здесь изменения были весьма существенны. Эти изменения коснулись как  процедур контроля за добычей природных  ресурсов, так и четко обозначенных стремлений федерального Центра к централизации  сверхприбылей («ренты»), возникающих  в нефтегазовом секторе.

До сих пор в соответствие с Конституцией Российской Федерации и с федеральным законодательством в контроле за недрами действовало правило «двойного ключа», когда при выдаче лицензий на разработку полезных ископаемых решение должно быть одобрено как Министерством природных ресурсов Российской Федерации, так и руководством соответствующего субъекта Федерации. Рекомендации Комиссии Д. Козака и очередная редакция нового закона о недрах фактически ликвидируют эту практику и предполагается, что в ближайшее время весь контроль за лицензированием и налогообложением ценных полезных ископаемых целиком перейдет в руки федерального Центра. В ведении регионов останутся лишь природные ресурсы местного значения (песок, щебень и т.д.). Вместо совместного с федеральным Центром пользования и контроля за природными ресурсами, регионам делегируется лишь процедурное право «согласования» фактически принятых решений. Это, безусловно, кардинальное изменение, фактически находящееся на грани противоречия со ст. 72 Конституции РФ.

Как отмечают В.А. Крюков и А.Н. Токарев «...процессы формирования подходов и процедур в области недропользования с точки зрения развития федеративных отношений в России отличаются обратной направленностью. Это находит отражение в ориентации (в русле общей реформы государственных отношений) на унификацию и формализацию процедур взаимодействия различных уровней государственной власти. При этом унификация приводит к фактическому исчезновению такого предмета совместного ведения как владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр. Изменения в данной области, а также в области налогообложения природных ресурсов означают возврат к патерналистской модели решения проблем регионального социально-экономического развития сырьевых регионов. Тем самым регионы и их население фактически исключаются не только из участия в реальном процессе совместного ведения государственным фондом недр, но также в формировании путей и направлений решения принципиальных проблем социально-экономического развития данных регионов».

Очевидно, что одна из причин возврата к централизованной системе управления недропользованием была связана  с имевшими место в 90-е гг. нарушениями  в практике выдачи лицензий и проведения конкурсов на разработку месторождений. Однако вместо того, чтобы предложить новые четкие процедуры совместной работы Центра и регионов в этой области, принимается удивительно простое решение о ликвидации практики «двойного ключа», что фактически означает вывод сферы недропользования из системы межправительственных отношений. По нашему мнению, причина этого не только в технической сложности реализации согласительных процедур в этой сфере. Эти причины носят более общий характер и они связаны, как отмечалось выше, с отсутствием четкой линии на учет интересов регионов в системных преобразованиях в стране.

Существует еще одна важная проблема в сфере управления недропользованием, которая, с одной стороны, имеет  самое прямое отношение к социально-экономическому развитию сырьевых территорий, с другой – имеет отчетливую политическую составляющую. Речь идет о возможности  изъятия сверхприбылей у крупных  компаний, эксплуатирующих топливно-энергетические и другие природные ресурсы на основе тезиса «справедливого перераспределения  природной ренты». Эта проблема в  последнее время все чаще обсуждается  как в средствах массовой информации, так и представителями отдельных  политических партий и фракций.

Аргументация сторонников такой  политики, вроде, очевидна: крупные  ресурсодобывающие компании действительно  сосредоточили в своих руках  колоссальные «сверхдоходы», которые  систематически выводятся из налогообложения  и уходят, как правило, за рубеж. Поэтому  для решения важных народнохозяйственных задач, целесообразно часть этих сверхдоходов изъять в пользу государства.

Не вдаваясь в эту полемику, считаем  целесообразным подчеркнуть следующее:

Во-первых, наиболее важным представляется не вопрос, «изымать или не изымать  доходы рентного характера», а то, каков  будет механизм этого изъятия: или  эти доходы напрямую будут поступать  в федеральный бюджет и будут  «растворены» в нем, создавая определенный «запас прочности» федеральному правительству (эта точка зрения преобладает), или  эти доходы должны иметь строго целевой  характер их использования с ориентацией, в том числе, на поддержку сырьевых, северных и восточных регионов страны.

Во-вторых, мы придерживаемся позиции, что с одной стороны, действительно, учет рентной составляющей в цене на продукцию топливно-энергетических и других сырьевых отраслей нуждается  в серьезном совершенствовании, с другой, целесообразно увеличить  долю рентных доходов, остающихся на территории. Исходя из практики федеративных государств, рентный доход должен делиться между федеральным Центром, субъектами Федерации и компаниями-недропользователями, причем, как правило, почти в равной пропорции.

В-третьих, противники такой позиции  аргументируют нецелесообразность «оседания» части доходов рентного характера в сырьевых и восточных  регионах тем, что и так в этих районах достигнут существенно  более высокий, чем в целом по стране уровень бюджетной обеспеченности населения, здесь создана развитая социальная инфраструктура и т.д. и что дальнейшая концентрация здесь финансовых ресурсов рентного характера еще более усилит региональные диспаритеты в России (в качестве такого примера рассматриваются чаще всего Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). При этом не учитываются следующие важные моменты:

• основные сырьевые регионы России расположены в суровых северных условиях и нужна сильная система их государственной поддержки, которая бы нейтрализовала или ослабила эти неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность от основных развитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы и формы такой поддержки явно недостаточны и в этих условиях практически единственной реальной возможностью остается использование на местах доходов рентного характера, в том числе и с учетом реализации в сырьевых регионов принципов «устойчивого развития»;

• в северных и восточных районах России накопился исключительно сложный клубок проблем и противоречий как в социальной сфере, так и в производственной (в том числе – отсутствие финансовых ресурсов для перехода на инновационный путь развития). Одним из возможных вариантов финансового обеспечения этих проблем могло бы быть аккумулирование на уровне федеральных округов части доходов рентного характера и их дальнейшее целевое использование на конкурсной основе на решение указанных проблем (например, на основе создания окружных «Фондов регионального развития», формируемых, наряду с другими источниками, за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае «территориальная привязка» ренты была бы не только к месту производства сырьевых ресурсов, но и распространялась бы на более широкие ареалы (федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсы региональной политики макрорегионов России;

•  другим направлением использование доходов рентного характера, учитывающим, например, интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных районов Сибири могло бы быть их целевое использование на осуществление программ переселения населения из «выработавших свой ресурс» отдельных северных территорий в более комфортабельные для проживания южные районы; на формирование в южных районах производственных «тыловых баз» северных территорий; на модернизацию производственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных и южных регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; на формирование рекреационных зон в южных районах для северян и т.д.

Такой подход в большей мере был  бы ориентирован при решении вопроса  о «дележе» природной ренты на реализацию политики социальной ответственности  и партнерства крупного бизнеса  с учетом интересов населения  сырьевых и восточных районов  страны. Простое дополнительное изъятие рентных доходов в федеральный бюджет будет означать для крупных компаний простое повышение налогового бремени и будет стимулировать их к роли «временщиков» на территориях, на которых они осуществляют разработку природных ресурсов. Их политика освоения богатств Сибири, Дальнего Востока и севера европейской части России в узкокорпоративных интересах будет только усилена. Если же эти средства повернуть на четко сформулированные цели и нужды регионального развития, обеспечить вовлечение институтов гражданского общества в систему контроля за их справедливым распределением, начать отработку согласительных процедур, механизмов взаимодействия власти, бизнеса и населения – только в этом случае можно рассчитывать, что управление недропользованием в России в контексте эффективной региональной политики и федеративных отношений будет развиваться в нужном направлении.

3. Административно- территориальное устройство

Субъектов РФ

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — территориальная организация субъекта Федерации, в соответствии с которой строится и функционирует система его органов государственной власти и органов местного самоуправления. Понятие административно-территориального устройства (далее А.-т. у.) используется в государствоведении и в политической практике для характеристики территориальной организации унитарного государства. Территориальная организация федеративного государства характеризуется через понятие "федеративное устройство"; понятие же "А.-т.у." используется для характеристики территориального устройства (территориальной организации) субъектов этого государства. А.-т.у. с. РФ включает их административно-территориальное деление (подразделение территории субъекта РФ на определенные части — административно-территориальные единицы, населенные пункты), и административно-территориальный процесс (процедуры образования, упразднения и преобразования административно-территориальных единиц, населенных пунктов, ведения их учета и учета изменений в А.-т.у.).

Соответственно А.-т.у. с. РФ характеризует:

а) система административно-территориальных  единиц, порядок их образования и упразднения;