Сравнительный анализ Федерации и Конфедерации

Рассмотрим некоторые аспекты  развития федерализма и региональной политики в Российской Федерации, которые, как нам представляется, в существенной степени характеризуют специфику  современной России.

1. Общая оценка тенденций развития федеративных отношений и региональной политики

В самом концентрированном виде эта оценка может быть выражена следующим  образом: в последние годы модернизация федеративных отношений в рамках укрепления вертикали государственной  власти осуществлялась достаточно интенсивно, в то же время региональная политика находилась в состоянии стагнации.

Что касается федеративных отношений, то важнейшими вехами последних лет  были:

1. Реформа Совета Федерации и  формирование Государственного  Совета;

2. Осуществление колоссальной работы  по упорядочению разграничения  предметов ведения и полномочий  федеральных органов государственной  власти, органов государственной  власти субъектов Федерации и  органов местного самоуправления  и приведение в соответствие  федерального, регионального и местного  законодательств;

3. Образование федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

4. Принятие федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

5. Начало реформы бюджетного федерализма. За прошедшие годы сделаны серьезные шаги в повышении обоснованности и «прозрачности» межбюджетных отношений, при этом определено, что основными направлениями этой реформы на ближайшее время должны быть:

•  внесение в Бюджетный кодекс поправок, сокращающих до минимума перечень «совместно финансируемых полномочий»;

•  закрепление в законодательстве принципа «мой мандат – мой бюджет»;

• переход к системе «один налог – один бюджет»;

• в дополнение к Фонду финансовой поддержки регионов и развитию Фонда компенсаций, начало функционирования Фонда регионального развития и Фонда реформирования региональных финансов;

• формирование субфедеральной системы государственного управления в виде восстановления районного уровня.

С учетом проведенных изменений, а  также благодаря улучшившейся экономической  ситуации, удалось в значительной мере укрепить единое правовое и экономическое  пространство России. Федеральный Центр  смог аккумулировать ресурсы не только для решения общефедеральных  проблем, но, в определенной мере, и  для стабилизации социально-экономической  ситуации в регионах.

В то же время, трудно дать позитивную оценку происходящих процессов в  системе государственного регулирования  территориального развития, поскольку  в последние годы проявились следующие  настораживающие тенденции:

1. Фактическое «замораживание»  сильной государственной региональной  политики, в том числе, ориентированной  на сокращение невиданной в  мире дифференциации российских  регионов по уровням развития (различия по макропоказателям  между субъектами Федерации достигают  нескольких десятков раз!). Было  ликвидировано федеральное ведомство,  ответственное за региональную  политику и эти функции переданы  в Министерство экономического  развития и торговли, где они  явно не относятся к числу  приоритетных. В своем Президентском  послании 2002 г. В.В. Путин упоминал  проблему выравнивания возможностей  регионов, но он относил ее  лишь к числу важных «перспективных»  задач. В дальнейшем этот вопрос  руководством России не обсуждался  и не упоминался. По-видимому, причина  такого «настороженного» отношения  верховной власти к региональной политике кроется в опасности рецидивов «дикого регионализма», что в современных условиях маловероятно.

2. Остаются примеры оказания  федеральной поддержки регионам (например, через Фонд регионального  развития и Федеральные целевые  программы) по политическим предпочтениям,  когда некоторые республики в  составе Российской Федерации,  по сути, получают из этих фондов  «беспроцентные и безвозвратные  кредиты».

3. Четко определились тенденции  перераспределения функций контроля  за природными ресурсами в  пользу федерального Центра.

4. Гармонизация федерального и  регионального законодательства  была проведена в одностороннем  порядке, и при этом использовался  следующий постулат: все федеральные  законы верны и совершенны, региональные (в случае их несоответствия  федеральным) – должны быть  скорректированы или не имеют  право на существование. Акцент  был сделан на унификацию законотворчества, что привело к крупномасштабному  сооружению на правовом поле  российского федерализма «улицы  с односторонним движением». Иными  словами, этот процесс не сопровождался  одновременной корректировкой федерального  законодательства с учетом полезного  опыта разработки и принятия  законов, накопленного в ряде  субъектов Федерации и доказавших  на практике свою работоспособность  и эффективность. По образному  выражению В.Н. Лексина, в действиях  федеральной власти отчетливо  прослеживалась «презумпция региональной  виновности».

Эффективность региональной политики любого государства определяется наличием и взаимодействием ее четырех  основных компонент: теории и методологии, правовой базы, государственных институтов и финансовых ресурсов. Значимость последней компоненты особенно велика, поскольку даже при наличии самой  прогрессивной методологии, сильных  институтов и тщательно подготовленного  законодательства, действенность региональной политики может быть минимальной, если отсутствуют необходимые материальные и финансовые ресурсы для ее реализации.

Среди указанных компонент региональной политики в России только в первом имеются более или менее существенные заделы. В то же время институциональные  структуры региональной политики, а  также необходимое правовое поле фактически отсутствуют (за последнее  десятилетие не было принято ни одного закона в области региональной политики, например, проекты законов о федеральных  целевых программах региональной направленности и о государственной поддержке  депрессивных регионов так и не прошли дальше парламентских слушаний). О  размерах финансовых ресурсов, идущих на цели региональной политики через  систему межбюджетных отношений  и региональных программ, также всерьез  говорить не следует. К сожалению, сейчас даже сам термин «региональная политика»  практически исчез из лексикона  высших должностных лиц государства.

Мы считаем, что тезис о том, что «Россия пока не готова к настоящей  региональной политике из-за отсутствия необходимых финансовых ресурсов», нередко выдвигаемый правительственными чиновниками, не является убедительным аргументом. Даже при минимальных  ресурсах для государственного регулирования  территориального развития, они должны использоваться наилучшим образом, концентрироваться только на наиболее приоритетных направлениях, при этом должны быть категорически исключены  рецидивы оказания федеральной поддержки  тем или иным регионам по политическим мотивам. Настоящая региональная политика несовместима с региональным политиканством. Таким образом, первое и необходимое  условие усиления действенной российской государственной региональной политики – это ее официальное признание  на самом высоком уровне как важнейшей  части реформы политической и  экономической системы страны.

В то же время основные направления  региональной политики в современной  России достаточно очевидны:

– во-первых, это система мер  по сокращению чрезмерной дифференциации уровней социально-экономического развития регионов, которая является беспрецедентной в мировой практике и служит серьезной угрозой российскому  федерализму и целостности страны;

– во-вторых, это реализация новой  системы поддержки северных и  восточных регионов страны;

– в-третьих, это селективная поддержка  «региональных точек роста» на основе использования специфических потенциалов  роста и стимулирования деловой  активности и новой инвестиционной политики;

– в-четвертых, это реализация принципа партнерства всех уровней публичной  власти (федерального, регионального  и местного), бизнеса и населения  при решении отмеченных задач.

Мы считаем, что необходимыми условиями  для повышения действенности  государственной региональной политики в России являются:

•  разработка Стратегии территориального развития страны как важнейшей составной части Стратегии социально-экономического развития государства. В свою очередь, эта стратегия должна быть синтезом стратегий развития макрорегионов России (федеральных округов);

• разработка и запуск в эксплуатацию государственной системы регионального мониторинга (федеральной системы мониторинга региональных ситуаций и проблем) как необходимой информационной базы региональной политики;

• формирование на новой основе федерального органа (министерства, агентства), ответственного за реализацию государственной региональной политики. Сейчас, к сожалению, имеется большой налет «ведомственности» на ее основных элементах (т.е. существует «региональная политика» Министерства экономического развития и торговли, «региональная политика» Министерства финансов и т.д.). Возможно, в качестве промежуточного шага целесообразно создать авторитетный межведомственный орган (комиссию) по реализации государственной региональной политики.

Безусловно, что применительно  к каждой стране нужно рассматривать  не идеальную региональную политику и идеальный федерализм (и даже не то, как он прописан в конституции  страны), но их конкретное воплощение, которое соответствует экономическим  и политическим реалиям определенного  времени. Например, в начале 90-х гг. широкое распространение во взаимоотношениях регионов получили бартер и взаимозачеты. С точки зрения теории и практики развитых стран – это нонсенс, но с точки зрения конкретных регионов России того времени – это была фактически единственная возможность  поддержания производственной и  инфраструктурной системы регионов и их жизнеспособности. С позиций  сохранения российской государственности  и предотвращения распада России важную роль сыграл принятый 31 марта 1992 г. Федеративный договор. В то же время  он фактически зафиксировал статус России как «договорной Федерации», в  которой взаимоотношения федерального Центра и субъектов Федерации  регулировались не Основным законом  страны – ее конституцией, а многочисленными  двухсторонними договорами, многие положения  которых реально противоречили  ей. В сегодняшних экономических  и политических условиях Федеративный договор потерял свою актуальность, фактически перестали действовать  и многочисленные двусторонние договора, фиксирующие сепаратные особые правила  взаимодействий Центра и субъектов  Федерации.

Это говорит о том, что и региональная политика, и федерализм новой России, находящиеся в состоянии формирования, корректировки и модернизации –  это живой «организм», которому свойственны  «болезни роста». Поэтому критическая  направленность многих экспертов-аналитиков по оценке этих тенденций, должна учитывать  реальные трудности реальной страны – России, которая была вынуждена  в короткий срок проводить колоссальный эксперимент по смене политической и экономической формации.

2. Межправительственные отношения

Мировая теория и практика федерализма  в качестве важнейшего, основополагающего  элемента использует понятие «межправительственных  отношений» (Intergovernmental Relations). Например, мощь и авторитет канадской федерации базируется на «двух китах»: сильные провинции и эффективно работающие межправительственные отношения.

Суть различий в подходах к реализации межправительственных отношений в  других странах и в России состоит  в том, что в нашей стране эти  отношения строятся по иерархической  линии простого соподчинения, в развитых федерациях суть межправительственных отношений состоит в согласовании интересов всех сторон на основе реализации договорных согласительных процедур.

Можно констатировать, что в России пока очень слаба практика «межправительственных  отношений» в каноническом понимании, а именно согласование интересов  и организация взаимодействий центра, регионов и муниципалитетов. Не проработаны  конкретные и установленные законом  механизмы согласительных процедур, их юридические формы (например, использование  права вето и т.д.). Причина этого, в общем ясна: в России пока не привился на всех уровнях федеральных  и региональных элит сам «дух федерализма» и его идеология, основанная на умении учитывать интересы другой стороны  и эффективно договариваться и взаимодействовать. В странах с развитой федеративной структурой эта идеология и менталитет сотрудничества и взаимодействия культивировался  столетиями, в Российской Федерации  это было попросту невозможно в условиях глубокого политического и экономического кризиса.

Между тем, в других странах четко  оформлены институциональные формы  межправительственных отношений и  соответствующих переговорных процессов. Например, в Канаде эффективно функционируют  различные федерально-провинциальные комитеты, для решения конкретных проблем организуются специальные  учреждения, создаваемые федеральным  правительством и правительствами  провинций, двусторонние и многосторонние соглашения, конференции премьер-министров  провинций и т.п. К этому нужно добавить, что практика межправительственных отношений в разных странах в существенной степени опирается на неформальные (т.е. не оговоренные четко законодательными и иными нормами и правилами) механизмы. Однако эти неформальные механизмы находятся в строгом соответствии с законом и никогда не ущемляют интересы других сторон (например, других субъектов Федерации). Не следует комментировать, что в современной России означают «неформальные отношения» различных ветвей власти.