Современный федерализм и проблемы суверенитета

Н. ГРАЧЕВ,

доцент Волгоградской  юридической академии МВД РФ

СОВРЕМЕННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ПРОБЛЕМЫ

СУВЕРЕНИТЕТА

На рубеже третьего тысячелетия  в развитии современных государств наметились серьезные сдвиги. Их характер и направленность позволяют предположить, что мир находится на пороге глобальных изменений в развитии национальной суверенной государственности. Это проявляется, в частности, в размывании государственных форм, в потере чистоты таких значимых ранее конституционных признаков, как демократизм, унитаризм, федерализм, монархическая и республиканская формы правления, правовой характер и др. Их содержание становится весьма условным. Часто они выступают не столько сущностными характеристиками, сколько самоназваниями, не отражающими политико-правовых реалий.

Типичным примером здесь  является Швейцарская Конфедерация. Так это государство называется официально, хотя во всех учебниках и монографических исследованиях форма государственного устройства этой страны определяется как федеративная. Известна характеристика французской республики времен президента де Голля как «парламентской империи»¹. США иногда называют «имперской республикой»². Такие конституционные признаки современного российского государства, как «социальное» и «правовое», могут поставить в тупик многие, даже вполне зрелые умы. Поэтому в науке существует необходимость разделять словесные клише и реальность, конституционные принципы и их воплощение. С другой стороны, при исследовании государственных форм ученый-правовед обязан руководствоваться конституционно закрепленными характеристиками, опираться в первую очередь на них.

Сказанное в значительной степени относится к научному осмыслению тенденций развития современного федерализма. В настоящее время во многих унитарных государствах, как отмечает ряд авторов, реальная и конституционно закрепленная автономия отдельных территориальных единиц «сродни самой радикальной федерации»³. В Великобритании особые статус и отношения с английской короной имеют Шотландия и Северная Ирландия (резервирование мест в английском парламенте, собственное право, суд, денежные единицы, наличие собственного парламента в Северной Ирландии, скоро свой парламент должна получить Шотландия). В Испании по Конституции 1978 года четыре «национальные области» – Страна басков, Каталония, Галисия и Андалусия – получили автономию политического характера, а остальные тринадцать «исторических областей» обладают некоторыми признаками такой автономии (наличие избираемой ассамблеи, местного законодательства и правительства). Италия имеет в своем составе пять особых областей, положение которых определяется специальным статутом, принимаемым в форме конституционного закона. Их статус значительно ближе к политической автономии, чем к административной. Другие пятнадцать областей также имеют ряд признаков, не позволяющих видеть в них лишь административные образования. Политическая автономия существует на Аландских островах (Финляндия), Азорских островах (Португалия), в Гренландии и на Фарерских островах (Дания). Список можно продолжить.

Изменения в территориальной организации указанных стран носят настолько серьезный характер, что ведут к изменению самого типа унитарного государства⁴. Не случайно в специальной литературе высказывается точка зрения о появлении новой формы государственного устройства –«регионалистского государства»⁵. Эти тенденции иногда принимаются за действительные проявления федерализма: «нечто гораздо более сложное и богатое, нежели “номинальный” федерализм, закрепленный в самоназвании “федеративное государство”»⁶. Такие государства иногда называют полуфедерациями или квазифедерациями – унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма⁷.

Однако доминирующим направлением развития подавляющего большинства  федераций стала ориентация на обеспечение  государственного единства, целостности, нормального функционирования государственного целого. Все отчетливее верховенство общефедеральной власти проявляется в ее прямом вмешательстве в дела субъектов федерации. Причем данное направление характерно не только для конституционных централизованных федераций Латинской Америки, Азии и Африки, но и для таких стран классического федерализма, как США, Германия, Швейцария и др. Как отмечают германские правоведы, в стране «идут постоянные сокращения полномочий земель в области финансов, связанные с общим процессом утраты ими своих полномочий, а также непрерывное разрастание системы подчиненных федерации органов исполнительной власти, создаваемых федеральными ведомствами в землях»⁸. Федерациям предоставлена наиболее существенная часть законодательных полномочий, и усиливается их концентрация в сфере конкурирующей компетенции. Конституционный Суд Германии в одном из своих решений назвал Бундестаг «унитаристским конституционным органом федерации». Германские ученые определяют ФРГ как «унитарно-союзное государство»⁹.

Обе отмеченные тенденции  – «федерализация» (политическая децентрализация) унитарных государств и «унитаризация» (централизация общесоюзной власти) федеративных – позволяют усомниться в необходимости и плодотворности поиска критериев «подлинного» или «истинного» федерализма применительно к России, чем в значительной степени было занято в последние годы либерально-романтическое направление отечественной юриспруденции. Ведь если опираться на некие умозрительно, абстрактно сформулированные признаки якобы классического федерализма, то практически каждое отклонение от них в государственном устройстве любого федеративного государства ведет к его признанию мнимой, ложной или номинальной федерацией. Это относится к проблемам суверенитета в федерации, сочетания унитаризма и федерализма в государственном устройстве, конституционной и договорной, симметричной и асимметричной, централизованной и децентрализованной федераций, их территориальной или национально-территориальной организации.

Проблема суверенитета пронизывает здесь все остальные и является определяющей по отношению к ним. Для современных государств она еще более обостряется в связи с двумя не так давно наметившимися тенденциями мирового развития: формированием конфедеративных образований с ярко выраженными элементами федеративного устройства (Европейский Союз, Союз России и Белоруссии, Лига Арабских государств), попыткой создания однополярного мира на основе экономического, финансового, информационного, военного и геостратегического господства США.

Под государственным  суверенитетом понимается присущее государственной власти свойство, качество верховенства внутри страны и независимость и самостоятельность государства в отношениях с иными странами при определении и осуществлении своей внешней и внутренней политики, то есть в международных и межгосударственных сношениях. Из этого видно, что государственный суверенитет имеет внутренний и внешний аспекты.

Внешний аспект государственного суверенитета, выраженный в независимости, может относиться только к государству как целому и ни в коем случае к его отдельным частям или уровням власти. «Внешний» суверенитет выступает поэтому важнейшим признаком государства как политически организованного общества, его своеобразной «визитной карточкой» в международных отношениях. Он неделим и проявляется в правовой возможности полной самостоятельности государства при осуществлении внешних функций, определении своей внешней и внутренней политики без вмешательства извне.

Разумеется, свобода внешнеполитической деятельности ограничивается самими условиями жизнедеятельности мирового сообщества, международными договорами государств, их обязанностью соблюдать нормы международного права. Однако само международное право, международные договоры и организации появились и реализуются (действуют) лишь благодаря воле суверенных государств. Как отмечает юрист-международник Р. Ананд, «суверенитет создает международное право, и это право признает суверенитет как свое основание и фундаментальный принцип»¹⁰. Поэтому признание принципов и норм международного права и международных договоров в качестве составной части правовой системы государства (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), его участие в межгосударственных объединениях или передача им части своих полномочий по международным договорам (ст. 79 Конституции РФ) не может рассматриваться как ограничение государственного суверенитета.

Международное право  может ограничивать свободу действий государства, но не его суверенитет¹¹. Кроме того, государство обязано считаться с условиями жизни других государственных систем, если это не наносит существенного ущерба ему самому. Ведь высшими целями любого государства, выступающими в качестве первоначальных мотивов его организации, являются выживание, самосохранение и безопасность граждан. Внутри государства эти цели обеспечиваются верховенством государственной власти, то есть внутренним суверенитетом.

Внутренний аспект суверенитета проявляется в наличии верховной власти, то есть некоторого высшего ее центра (органа, уровня), обладающего правом и способностью последних, окончательных решений по наиболее важным вопросам общегосударственного характера. «Если такого носителя нет, если последние решения за государство выносит кто-то другой, то это уже не государство, а провинция, область или что-либо иное, входящее в сферу суверенных властных отношений как несамостоятельный член»¹². Внутренний суверенитет есть монопольное право окончательных решений по вполне определенному кругу вопросов, самостоятельное решение которых и позволяет государству быть независимым или создает ему правовую возможность стать в любой момент таковым. Вопросы организации власти и управления, обороны и безопасности государства, правотворчества, принуждения и наказания, а также определение их целей, средств и способов, войны и мира и др. составляют существо верховной власти. И поэтому они присущи ее носителю всегда целиком и без ограничения. В этом смысле суверенитет всегда неограничен, неотчуждаем, неделим.

Однако сам объем  полномочий суверенного характера, делающий власть верховной, а государство самостоятельным и независимым, может быть поделен между различными органами, а следовательно, и уровнями государственной власти. Так, в современном конституционном государстве осуществление суверенных прав либо делится между высшими органами государственной власти, либо осуществляется ими совместно, «откуда следует, что по объему суверенитет делим и что возможна способность последних решений по определенному кругу вопросов, так же как и по всем вопросам»¹³ суверенного характера.

Точно так же в федеративном государстве возможно осуществление суверенных прав на различных уровнях государственной власти – федеральном и уровне субъектов федерации. Но возможна и концентрация всего объема полномочий верховной власти на одном федеральном уровне. Это вытекает из самого принципа суверенитета, позволяющего суверену (высшей власти) самому определять объем своих верховных прав и решать все вопросы внутренней организации подведомственной территории. Основная особенность федеративного государства и главное его отличие от унитарного заключаются в том, что реализация верховной власти федеральным центром всегда происходит при непосредственном участии субъектов федерации, которые на конституционной основе привлекаются к образованию коллективной воли федеративного целого. Причем вне зависимости от того, концентрируется ли весь объем полномочий верховной власти на федеральном уровне (в этом случае налицо определенный элемент унитаризма в организации федеративной государственности), или существует разделение прав суверенного характера между федерацией и ее субъектами (объем таких прав, закрепленных за субъектами, всегда невелик, а возможность их самостоятельной реализации на данном уровне весьма условна, даже при самых классических образцах федерализма).

Участие субъектов в  осуществлении суверенитета федерации выражается следующим: наличием специального коллегиального органа среди федеральных властных структур, который представляет интересы субъектов федерации при принятии важнейших общегосударственных решений, как правило, это верхняя палата парламента; участием субъектов федерации в изменении федеральной конституции (в большинстве федераций требуется ратификация конституционных поправок законодательными органами самих субъектов федеративного государства).

В подавляющем большинстве  случаев субъекты федерации обладают целым рядом признаков государственности: наличием собственной конституции и законодательства, самостоятельно образуемой системы органов власти, элементами правового и территориального верховенства. Еще одним отличием федерации от унитарного государства является конституционно проведенное достаточно четкое разграничение властных функций и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Однако все эти признаки, несмотря на их важность, можно считать факультативными. Федеративное государство может иметь их, а может и не иметь. Не во всех федерациях они присутствуют в полном объеме. Их наличие или отсутствие зависит от многих обстоятельств объективного и субъективного характера, влияющих на процессы образования и развития конкретных государств. От этого же зависит признание или непризнание за субъектами федерации суверенитета, его потенциально полный или ограниченный характер, объем суверенных прав, закрепленных за различными уровнями власти, степень участия субъектов в осуществлении суверенитета федерации.

Сама возможность делимости  суверенитета (по объему суверенных прав) не означает, что он обязательно должен быть разделен. Конституционная концепция государственного суверенитета не может быть одинаковой для всех федеративных государств. Не случайно его классическая теория, разработанная Ж. Боденом в XVI веке, стала подвергаться серьезной корректировке именно в связи с появлением федераций. А юридически удовлетворительную конструкцию федеративного государства с точки зрения понятия классического суверенитета создать, по-видимому, невозможно, на что еще в начале XX века указывал Л. Дюги¹⁴.

В теории конституционного права и в самом конституционном  законодательстве существуют различные  подходы к суверенитету в федерации. В США господствует теория делимости суверенитета между федеральной властью и штатами (концепция дуалистическою федерализма), разработанная Д. Медисоном и А. Гамильтоном на заре образования Североамериканского союза. При этом ни Конституции США, ни федеральному законодательству термин «суверенитет» неизвестен. Ст. 6 Конституции США содержит положение о «верховном праве страны», каковым признается Конституция и законы Соединенных Штатов, а также их договоры. Однако в Конституциях целого ряда штатов содержатся положения о наличии у них суверенитета, что никогда не вызывало возражений со стороны федеральных органов. Десятая поправка к Конституции США, устанавливая границы вмешательства федеральной власти в дела штатов, определяет, что полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются за штатами или за народом. Все это свидетельствует, что концепция делимости суверенитета нашла свое отражение в конституционном законодательстве и практике государственного строительства США.