Социальные и технические нормы

В этой ситуации особенно актуально обращение к историческому опыту. И справедлив упрек З.М. Черниловского в том, что "историков права не привлекают к кодификационной деятельности, и я считаю это неправильным... Обращение к истории, понимание всей важности исторического опыта имеют прежде всего практическое значение, я уже не говорю о мировоззренческом подходе. Обращение к истории государства и права, умение черпать из нее все необходимое для сегодняшних потребностей тем плодотворнее, чем общий уровень юридической культуры"28.

 

 

Глава 2. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства

 

§2.1. Целесообразность кодификации в РФ

Одна из главных особенностей развития российского законодательства в нынешних условиях - его кардинальное обновление. По своей содержательной характеристике новое законодательство должно соответствовать смыслу и целям осуществляемого в стране реформирования важнейших сфер общественной жизни. Поэтому и в работе по упорядочению законодательства на первый план выдвигается идея существенной модернизации нормативных правовых актов.

Задача кардинального обновления российского законодательства потребовала, прежде всего, принятия новых базовых системообразующих законов в главных отраслях законодательства. С начала 90-х гг. проводится большая, серьезная работа по радикальному обновлению некоторых действующих кодексов, созданию новых законов сводного характера. Существенное значение для обновления и упорядочения российского законодательства имело принятие Гражданского, Налогового, Бюджетного, Таможенного, Трудового, Уголовного, а также ряда процессуальных кодексов.

Вместе с тем можно разделить обоснованную обеспокоенность российских правоведов в отношении того, что создание многих кодексов не сопровождается проведением глубокой кодификации: нет программ кодификации, в результате за каждым кодексом "вдогонку" готовится пакет законов и подзаконных актов; остаются без изменений многие акты, теряющие смысл в связи с принятием кодексов; кодексы иногда бывают "тонкими" по объему регулирования, сказывается отсутствие единых принципов и методологических подходов. Нельзя не согласиться с тем, что пока не вполне ясны критерии выбора кодекса как одной из форм законов; на практике нередко кодекс "возникает" на пустом месте при отсутствии накопленного нормативного материала когда, по сути дела, нечего кодифицировать29.

Некоторые кодексы не свободны от недостатков юридико-технического характера, в числе которых - отсутствие четко прописанных правовых механизмов реализации их норм. В результате применять нормы таких кодексов на практике оказывается достаточно сложно. Наиболее показательную картину в этом отношении дает кодификация налогового законодательства. Проводимую в стране реформу налогового законодательства юристы иногда называют ускоренной кодификацией норм налогового законодательства. Анализируя правовые институты НК РФ, специалисты отмечают противоречивость некоторых его конструкций, устойчивые и в значительной степени негативные тенденции. Основные институты налогового законодательства имеют существенные расхождения между собой, отличаются преобладанием экономических положений над юридическими; слабо проработана структура налогового регулирования как цельной системы, некоторые институты не согласовываются со сходными институтами БК РФ и КоАП РФ; к тому же структура статей и глав НК РФ чрезвычайно сложна. Все это приводит к снижению регулятивного потенциала норм Налогового кодекса30.

Современное состояние правовой системы России характеризуется динамичным развитием основных блоков системы законодательства, призванных обеспечить радикальные социально-экономические преобразования. Сегодня в России принимается в среднем около 150 законов в год. Страна переживает своеобразный правотворческий бум. Следствием ускоренных темпов законотворческой деятельности явились определенная хаотичность, бессистемность в принятии нормативных правовых актов. В таких условиях перед законодателем вполне обоснованно встает вопрос о целесообразности проведения работ по кодификации законодательства, подвергающегося ломке и обновлению. Действительно, будет ли такая работа эффективной, если учесть неустойчивый, нестабильный характер правового регулирования (как, впрочем, и характер самих общественных отношений, подвергающихся правовому воздействию) в переходные периоды?

По логике вещей систематизацию, как и крупную кодификацию, следует осуществлять после того, как нормативный материал достаточно стабилизировался, ибо, в известном смысле, это не только "субъективная акция", но и вполне объяснимая закономерность развития правовой системы. Нужно время, чтобы созданное в значительной своей части заново законодательство устоялось, стабилизировалось. Этим отчасти объясняется тот факт, что в условиях коренной ломки законодательства проблемы кодификации и объединения нормативных правовых актов оказываются как бы в тени. Некоторые юристы полагают даже, что принятие кодексов в переходных условиях является ошибкой, и предлагают на принятие кодексов - за исключением процессуальных кодифицированных актов - объявить своего рода мораторий. Кодекс, принятый в переходных условиях, по их мнению, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер. Есть ли смысл в принятии крупноблочных, устойчивых кодифицированных актов права, замечает, например, В.В. Сорокин, если преобразования, итоги которых они призваны закрепить, еще не завершены?31

Едва ли можно спорить с тем, что кодификация играет колоссальную роль в развитии законодательства как согласованной устойчивой системы. Поэтому начинать предварительные кодификационные работы нужно уже в переходный период, постепенно укрупняя нормативный материал, вовлекая в процесс кодификации все новые уровни и пласты законодательства. Но верно и то, что наибольшую отдачу, максимальный эффект дает кодификация, осуществляемая в условиях достаточно развитой, сложившейся, стабильной правовой системы.

Нельзя игнорировать и тот факт, что в переходные периоды сами кодификационные акты несколько утрачивают свое важнейшее качество - быть опорным, устойчивым элементом правовой системы. В условиях быстрых экономических и социальных перемен законодательство "обречено" на частые изменения, свидетелями чему мы и являемся. Принятые в таких условиях кодексы нередко демонстрируют свои слабые стороны, дефекты; в них приходится почти сразу после принятия вносить многочисленные изменения. Пример тому - УПК РФ, вступивший в силу 1 июля 2002 г. Признавая, что стратегическое направление в изменении уголовно-процессуального законодательства было выбрано верно, многие правоведы отмечают вместе с тем и слабые стороны нового Кодекса. Не случайно за время действия УПК РФ были приняты федеральные законы, которыми в статьи Кодекса внесены многочисленные изменения. Как подчеркнул Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ, едва принятые, были почти наполовину изменены, причем изменены так, что вместо одних недостатков в них появились другие. Кроме того, Постановлением Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2003 г. N 18-П положения отдельных статей УПК РФ были признаны не соответствующими Конституции РФ.

В принятый в 1998 г. БК РФ за последующие пять лет поправки вносились десять раз. Однако своего рода "рекордсменом" по количеству внесенных изменений стало налоговое законодательство. За три года с момента принятия части второй НК РФ в него 26 раз вносились изменения32.

Справедливости ради следует сказать, что процесс изменения законодательства неизбежен. Количественно увеличивающуюся и изменчивую совокупность юридических норм (а тем более в переходные периоды) приходится постоянно "корректировать, приводить в соответствие с новыми реалиями, подгонять под международные стандарты"33. Так, в условиях нарастания угрозы терроризма внесены изменения в УК и УПК РФ, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и усиливающие уголовную ответственность за терроризм. Однако этот процесс не должен носить хаотичный характер, превращаться в "поправочный бум". Сегодня же изменение действующих кодексов зачастую осуществляется спонтанно, без достаточной концептуальной проработки, и эта тенденция не может не беспокоить.

Итак, кодификация, будучи наиболее совершенной формой развития законодательства, особенно результативна в периоды стагнации общественных процессов, стабильности и устойчивости правового регулирования. Однако это не исключает того, что принятие кодексов может решать - в зависимости от характера и приоритетности тех или иных направлений развития законодательства - более узкие правовые задачи. И здесь нельзя не поддержать одно весьма существенное замечание о том, что с учетом повышенного динамизма правового регулирования систематизация законодательства в переходных условиях должна носить избирательный, дифференцированный характер34. Эта точка зрения, как представляется, имеет большое значение для выработки подходов к путям и методам упорядочения современного российского законодательства.

В этой связи обращает на себя внимание факт рецидивов понимания кодекса как некоего особого закона в современной науке государственного права. Думается, есть резон в утверждении, что такой подход ставит иногда перед кодификацией не вполне свойственные ей задачи35. Иногда юристы действительно требуют от кодификации слишком многого, ожидая от нее реализации несвойственных ей функций, особенно в условиях нестабильного законодательства. По верному замечанию В.М. Баранова, в переходный период целесообразно "готовить и принимать не многочисленные частного плана законы, а крупные, полноценно регулирующие большие сферы общественных отношений кодификационные акты. Пусть они будут недолговечны, но при такой законодательной политике эволюция завершится быстрее"36.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§2.2. Проблема "субординации" кодексов, а также соотношения кодексов с другими законами

Кодекс, как и любой нормативный правовой акт, не существует автономно, изолированно от других актов; он "живет", действует в определенной иерархически структурированной системе, находясь в тех или иных системных связях с другими актами.

В практике российского законотворчества фактически действует (правда, не всегда последовательно) принцип приоритета кодекса над отраслевыми законами. При разных вариантах решения проблемы в разных кодексах - практика идет по пути наделения кодексов более высокой, по сравнению с обычными федеральными законами, юридической силой. Многие из принятых кодексов, по образному выражению юристов, "самопровозглашают" свое верховенство. В БК РФ, например, закреплен приоритет норм Кодекса над положениями федеральных законов, иных нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство, в случае их противоречий.

Складывающаяся практика отнюдь не безупречна. С формально-юридической позиции нормы кодекса не обладают приоритетом в иерархии правовых норм. По юридической силе, по процедуре принятия кодексы - те же федеральные законы и, следовательно, подчиняются утвердившемуся в теории и практике правотворчества правилу о приоритете среди актов одинаковой юридической силы акта, который принят позднее. В Определении от 3 февраля 2000 г. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что "ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой"37. При этом КС РФ обоснованно указывает на то, что Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в конкретном случае - федеральных законов.

Вопрос о положении кодексов в иерархии источников права остается дискуссионным и в теории права. По мнению большинства ученых, кодексы оказывают особое воздействие на все правовые акты, правоприменение и по отношению к другим, обычным федеральным законам, занимают более высокую ступеньку в иерархии источников права38. Думается, есть резон в идее "поместить" кодексы в иерархии источников права между федеральными конституционными и федеральными законами. А для того, чтобы подчеркнуть особую роль кодексов в правовой системе России, установить особый порядок принятия кодексов: принимать кодексы "в порядке, более сложном, нежели порядок принятия федеральных законов, но более простом, нежели для принятия федеральных конституционных законов"39.

Сторонники точки зрения о более высокой юридической силе кодексов по отношению к обычным федеральным законам считают, что особое положение кодексов в правовой системе должно быть закреплено в федеральном законе о нормативных правовых актах. Такое предложение не лишено логики: концептуально федеральный закон о нормативных правовых актах призван быть фундаментальным, базовым для регламентации важнейших вопросов правотворчества, для упорядочения системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§2.3. Кодификации российского законодательства в контексте развития международного права

      Новые формы международного сотрудничества, усиление экономической, политической взаимозависимости между странами многократно увеличили объем и интенсивность информационно-правового обмена, что обеспечило невиданное ранее по масштабам распространение в разных регионах мира определенных образцов и стандартов. Этому способствует развитие новейших технологий в средствах связи. Очевидно, что ведение учета законодательства и решение задачи информационно-правового обмена между странами значительно облегчается в условиях упорядоченного, кодифицированного законодательства. Отсюда и возрастающее влияние на процесс кодификации российского законодательства международных и в первую очередь европейских стандартов. Это отвечает общей тенденции к усилению влияния норм международного права на развитие национальных законодательств.

Сегодня кодекс все чаще становится своеобразной нормативной моделью в системе международного права, выступая определенным стандартом, посредством которого оказывается влияние на национальное право разных государств. Дело в том, что под воздействием глобальных процессов, происходящих в мировой социальной системе, формируется новая система ценностей и, соответственно, новые ценностно-нормативные регуляторы. Процесс все большего распространения "образцов", в том числе и в сфере законотворческой деятельности, дал возможность странам, входящим в мировую систему, существенно приблизиться к международным стандартам.

В числе международных кодексов - кодексы, создаваемые в рамках Европейского союза, рекомендательные кодексы различных международных структур. Известен проект Типового мирового налогового кодекса, подготовленного (с учетом опыта большого числа стран) в рамках Международной налоговой программы ООН.

Возрастает роль международных специализированных организаций, в задачу которых входит содействие сотрудничеству государств в различных сферах жизни на основе единых принципов и норм; повышается удельный вес норм и стандартов, разрабатываемых независимыми международными структурами. Типовые финансовые правила расчетов, кодексы корпоративного поведения и управления приобретают значение "универсальных регуляторов" и все шире используются для нормативной ориентации в процессе правотворчества и правоприменения40. Интересно, что в Германии, например, вводится Кодекс мягкого управления, разработанный с целью приведения моделей управления предприятиями в соответствие с международными стандартами41.