Санкционированная правотворческая деятельность

Надо иметь ввиду, что в одном акте могут содержаться нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в разных сферах. В этой связи возрастает роль аккуратно и корректно составленного классификатора. Еще лет 40-50 назад в США был разработан модельный муниципальный кодекс, который состоял из 21 разделов, включающих 193 главы, что позволяло избежать смешения вопросов. Все статьи, относящиеся к определенному предмету помещались в одной главе. На практике же реальное количество глав могло быть и иным. Например, в муниципальном кодексе Атланты 93 главы, включая городскую хартию; в кодексе Милуоки 108 глав. Модельный классификатор предполагал наличие следующих разделов:

 
Представительные органы: регламент заседаний; правовое регулирование правотворческого процесса; право правотворческой инициативы; референдум. Органы управления: подразделения, их права и обязанности. Персонал: гражданская служба, продвижение по службе, прием и увольнение, заработная плата. Выборы: регистрация избирателей; выдвижение кандидатов; избирательная кампания; специальные и обычные выборы. Финансы: исчисление и уплата налогов и сборов; долговые обязательства, аудит; бухгалтерский и финансовый учет; муниципальные контракты и покупки. Суды: юрисдикция; процедура; иски. Общественные работы. Общественные дороги и места общего пользования: проспекты, улицы и аллеи; парки и скверы; деревья, кусты и иная растительность; общественные рынки. Полиция. Противопожарная безопасность: подразделения, инспектора. Муниципальные коммунальные услуги: вода, электроэнергия, газ, почта, телефон, телеграф, франчайзинг, контракты. Дорожное движение. Образование: школы, библиотеки. Общественное спокойствие: общественное осуждение, курение, шум, реклама. Мораль и порядок: азартные игры, наркотики, массовые беспорядки. Гавани: навигация, мосты, доки. Бизнес и торговля: лицензирование, пиво и спиртное. Городское планирование: зонирование, планирование. Жилищный кодекс: разрешение, строительство, водо-, тепло- и электроснабжение. Ответственность. Приложения и указатели.

Окончательный проект кодекса состоит из следующих частей: текст ордонанса, на основании которого была произведена работа по кодификации; заключение клерка о выявленных противоречиях, пробелах, неточностях, опечатках и прочих необходимых исправлениях; ордонанс, которым принимается и утверждается предложенный кодекс; список ордонансов, которые были переработаны и вошли в состав кодекса (не обязательно, но желательно); содержание; текст самого кодекса; указатели и индексы.

Данный опыт представляется достаточно интересным и возможным для использования как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на местном уровне. Конечно, немедленное апробирование и внедрение описанного механизма представляется достаточно сложным. Хотя бы потому, что количество юристов в России и в Америке несопоставимо, специалистов в области муниципального права можно по пальцам пересчитать. Для этой работы нужны в первую очередь профессионалы, способные освоить эту работу.

Особое внимание при разработке муниципального кодекса следует уделить классификатору. Одним из возможных способов разработки классификатора является учет вопросов местного значения, обозначенных в статье 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В этом случае примерная структура муниципального кодекса может состоять из разделов:

 
Территория, административно-территориальное деление.

Глава местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления.

Местная администрация; муниципальная служба.

Непосредственное участие населения в местном самоуправлении.

Избирательная система; муниципальные выборы.

Местный референдум.

Территориальное общественное самоуправление населения.

Муниципальная собственность.

Муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения.

Местные финансы, бюджет, налоги и сборы.

Муниципальные образовательные учреждения.

Муниципальных учреждений здравоохранения.

Охрана общественного порядка; муниципальная милиция.

Планировка и застройка территории.

Использование земель и природных ресурсов; охрана окружающей среды.

Коммунальные службы.

Муниципальное дорожное строительство; транспорт и связь.

Утилизация и переработка бытовых отходов.

Ритуальные услуги и места захоронения.

Муниципальные архивы.

Торговля, общественное питание и бытовое обслуживание.

Культура, физическая культура и спорт.

Муниципальная информационная служба; средства массовой информации.

Социальная поддержка и занятость населения.

Противопожарная безопасность.

Устав муниципального образования.

Местное самоуправление в Российской Федерации пределах своих полномочий самостоятельно, что обеспечивается:

отнесением к ведению муниципальных образований вопросов местного значения (пункт 1 статьи 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”);

самостоятельным под свою ответственность решением населением данных вопросов (пункт 1 статьи 2 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”);

запретом на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (пункт 5 статьи 14 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

Конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в уставе муниципального образования. Самостоятельный выбор структуры органов местного самоуправления может быть реализован следующим образом:

разрабатывается проект устава муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, и выносится на утверждение местным референдумом;

устав муниципального образования принимается существующим представительным органом местного самоуправления;

на местный референдум выносится ряд вопросов, в совокупности определяющих крупными блоками структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними; по результатам местного референдума существующим представительным органом местного самоуправления принимается устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, механизмов из взаимодействия.

Устав местного самоуправления – основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 8 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, содержащей достаточно широкий перечень сведений, которых необходимо включать в устав муниципального образования.

Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей.

Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 8 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Это часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

 
Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

 
Всеобъемлющий и всеохватывающих характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

 
Устав – основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является нехарактерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.

Принятие муниципальным образованием устава является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. В уставе муниципального образования, в частности, указываются:

вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (т.е. предметы ведения муниципального образования) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 8 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”;

формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (пункт 3 части 1 статьи 8 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”);

полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 8 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, то есть предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

 

 

 

 

Заключение

И в заключении я хотел бы подвести некоторые итоги моей работы. Исходя из поставленных мною в начале вопросов , а именно , как и на каких правах осуществляют свое правотворчество местные органы самоуправления и должностные лица юрисдикция которых не описана конституцией. И вот ,  например участвуя в законодательном, а при наличии полномочий по изданию правовых актов, Президент РФ обладает широким диапазоном средств и форм участия в правотворческом процессе. В сотрудничестве с Федеральным Собранием РФ Президент РФ становится непосредственным участником законотворческого процесса, это выражается:

1) в наличии у  него права законодательной инициативы  и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ;

2) в работе полномочных  представителей и представителей  Президента в палатах Федерального  Собрания;

3) в возможности  давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные  предложения;

4) в работе согласительных  комиссий с участием представителей главы государства;

5) в его праве  налагать вето на принятые  федеральные законы и возвращать  их без рассмотрения, если нарушен  конституционный порядок их принятия;

6) в промульгации  законов.

Вместе с тем, в настоящее время необходима более тесная координация Президентом РФ структур исполнительной власти, чтобы упорядочить законопроектную работу, исключить дублирование, распыление сил.

Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности, носит комплексный характер.

Можно утверждать, что бóльшая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов, которые различаются:

1)          по форме: указы и распоряжения, а также программы, концепции, положения и доктрины, утверждаемые указами;

2)          по юридической силе: нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы.

Указы Президента РФ должны носить характер подзаконных актов, но в современных условиях, когда многие вопросы требуют оперативного законодательного решения, глава государства издает указы, восполняющие пробелы в праве. Данные полномочия должны быть делегированы Президенту РФ парламентом, а "законодательные" указы будут утрачивать свою силу с принятием соответствующих федеральных законов. Однако это предложение необходимо оформить на конституционном уровне. Не менее значима и проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Очевидно, что в отношении исполнительной власти глава государства обладает наибольшим объемом полномочий. В иерархии нормативных правовых актов постановления Правительства стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на основании и во исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае противоречия их указам, могут быть отменены главой государства.