Санкционированная правотворческая деятельность

Нужно учитывать, что характер правотворческих решений местного самоуправления также ограничен законодательством. В силу прямого указания части 1 статьи 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” эти решения общеобязательны только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования. Поэтому возможные решения ограничены по территориально-субъектному признаку.

Кроме того, анализ статьи 44 упомянутого Федерального закона приводит к выводу, что государство санкционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм. Охранительные предписания содержащие указание на меры государственного принуждения за правонарушения, т.е. меры ответственности, – сами муниципальные органы устанавливать, как правило, не могут.

В соответствии со статьей 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантировано правом на судебную защиту, то есть неисполнение регулятивных правовых норм местных органов самоуправления, дает ему право обратиться в суд. Именно суд определяет меры ответственности на основании Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и законов субъектов Федерации. В то же время, часть 3 статьи 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не исключает возможности передачи права определять меры юридической ответственности за нарушение нормативных правовых актов местного самоуправления самим органам местного самоуправления. Однако такая передача должна быть четко и недвусмысленно предусмотрена законами – федеральными или субъектов Федерации, исходя из того, в чьей компетенции в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся вопросы установления мер соответствующего вида юридической ответственности.

У муниципального правотворчества, как и у правотворчества вообще, можно выделить три основные функции: а) обновления нормативно-правового материала; б) восполнения пробелов в праве; в) упорядочения действующих нормативно-правовых актов.

Наиболее важной из них является функция обновления, деятельность по реализации которой позволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписаний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новыми обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.

 
§5. Кодификация местных нормативных актов

Сейчас впервые в соответствии с Российской Конституцией, принятой в 1993 году, субъекты Российской Федерации получили право на принятие собственных законов, создание собственной системы законодательства в пределах, ограниченных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Аналогично и на муниципальном уровне. Есть, пусть очень маленький, но свой собственный круг вопросов местного значения, в пределах которого акты местных органов обладают высшей юридической силой. Примерный перечень вопросов местного значения приводится в статье 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Современное состояние нормативной базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой – не дает возможность жителям контролировать работу местных органов. Последнее обстоятельство противоречит сути самоуправления и подрывает принципы демократии.

Кроме того, многие местные органы столкнулись с тем, что они не всегда знают, какие из их нормативных актов действуют, а какие отменены полностью или частично последующими актами, появляющимися судебными решениями. Возникает новая проблема, связанная с соответствием местных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации, так как местное нормотворчество часто опережает федеральное. Такая запутанность и противоречивость законодательства объективно создает проблемы с исполнением предписаний, содержащихся в нормативных актах, а также с применением необходимых методов управления, в частности мер принуждения. Поэтому должностные лица органов, например, санэпиднадзора, налоговой инспекции и т.п. не всегда могут обеспечить должное исполнение местных нормативных актов. Думается, что данная ситуация хорошо известна и не требует дополнительных иллюстраций.

Для разрешения всех этих и некоторых других проблем можно использовать форму работы с местными актами, которая широко применяется в США. Речь идет о возможной разработке и внедрении системы “горизонтальной” кодификации местных нормативных актов.

В нашей стране достаточно развита “вертикальная” кодификация, когда обрабатываются и обобщаются определенным образом нормативные акты – кодексы, регулирующие конкретную сторону или сферу общественной жизни: Семейный кодекс, Гражданский кодекс, Водный кодекс и другие. Как писал С.С. Алексеев, кодификация – это “наиболее совершенный и естественный... вид правотворчества, при котором обеспечивается единое, согласованное и упорядоченное нормативное регулирование данного вида отношений и тем самым достигается системное развитие всего нормативного материала”.

“Горизонтальная” кодификация, преследует те же конечные цели и дает тот же результат. Но обработке подлежат не акты, регулирующие конкретный вопрос, а все нормативные акты одного территориального уровня. Например, все акты, издаваемые на уровне субъекта РФ. Или все акты, принимаемые на уровне муниципалитета.

В США на национальном уровне и уровне штатов были тщательно разработаны и приняты законы о кодификации нормативных актов, положившие конец противоречиям и конфликтам между принимаемыми законами. Издание кодекса США на федеральном уровне позволило Конгрессу и обычным людям упростить процедуру поиска текстов федеральных законов. На уровне штатов также практически везде есть кодексы, состоящие из многих томов и содержащие нормы из всех статутов. Лишь на муниципальном уровне предстоит еще выполнить определенный объем работы. Например, к началу 60-х годов более 500 американских городов имели свои муниципальные кодексы.

Строго говоря, американцами используются две формы систематизации местных актов – кодификация (codification) и инкорпорация (compilation). Но федеральная финансовая помощь активнее выделяется под проекты, связанные с кодификацией, пересмотром местных ордонансов, развитием кодификационных служб.

Основная цель горизонтальной кодификации – переработать и поместить в один документ все многообразие нормативных актов одного территориального уровня (города, штата или государства), которые имеют постоянное и всеобщее действие, но разные предметы правового регулирования. Кодекс строится по предметному принципу, так что открыв раздел с соответствующим заголовком, можно найти все нормы, регулирующие данный вопрос, ранее содержащиеся в отдельных местных актах. В этом случае читателю нет необходимости самому выискивать старые и новые нормативные акты и проверять какие из них устарели и отменены частично или полностью, какие не отменены, но противоречат федеральному законодательству, а какие действуют.

Горизонтальная кодификация, в свою очередь, позволяет решить и другие проблемы.

Во-первых, в настоящее время в России большинство местных нормативных актов готовится не юристами, что объективно приводит к наличию юридических коллизий. Следовательно, кодификация, проводимая профессионалами, позволит выявить и устранить пробелы и противоречия в местных нормативных актах, улучшить их качество. При принятии разрозненных нормативных актов эти пробелы и противоречия могут не замечаться и быть выявлены только при комплексном исследовании всего массива документов.

Обеспечить все органы местного самоуправления квалифицированными юристами, специалистами в области муниципального права вряд ли в скором времени возможно, а создание специальных организаций, имеющих профессионалов и способных выполнить работы по кодификации достаточно реально.

В США также отдают отчет в том, что кодификация местных нормативных актов является достаточно сложной работой и может быть осуществлена только специалистами. Есть специальные компании, которые на профессиональной основе берутся осуществлять эту работу. Например, в штате Вашингтон находится две издательских фирмы, которые осуществляют кодификацию местных нормативных актов для американских и канадских городов.

Во-вторых. Местному населению, делегировавшему право принятия решений представительным органам, необходимо иметь четкое представление о их деятельности. Из этого вытекает необходимость расширения возможностей для ознакомления, изучения и использования населением актов органов местного самоуправления. Знакомиться с разрозненными местными актами, часть из которых опубликована в одних изданиях, а часть — в других, причем это все происходило в разное время, достаточно сложно. Кодекс представляет собой отдельную книгу или иное сходное по виду издание, с которым удобно работать и которое проще достать.

В-третьих. Кодификация предполагает и одновременное “осовременивание” нормативных актов. Это происходит по четырем направлениям:

1. Предмет правового регулирования. Местные акты могут регулировать  отношений, которые уже перестают быть достаточно типовыми; в то же время эти нормы еще не регулируют отношения, которые имеют тенденцию становиться типовыми, но пока таковыми не являются. Например, необходимо ли правовое регулирование размещения на улицах города рекламы. Где-то это уже актуально, где-то еще нет, но тенденция очевидна. Иначе говоря, быстро меняющиеся реалии приводят к возникновению новых общественных отношений, для регулирования которых необходимы новые правовые основы. Предмет правового регулирования подвергается сильным изменениям.

2. Административные методы. За время действия нормативного  акта могут появиться и новые  методы управления, основанные на  иной мотивации человеческой  деятельности, которые предполагают  другое регулирование. Все больше  появляется косвенных методов управления, которые характеризуются опосредованным воздействием через создание определенной ситуации. Например, через введение лицензирования новых видов деятельности, осуществление которых ранее не требовало получения специального разрешения. При этом лицо, осуществляющее кодификацию, естественно, должно иметь практический опыт работы, необходимые управленческие знания и быть способным увидеть появление этих новых тенденций.

3. Терминология. Местные  акты, подготавливаемые и принимаемые в разное время разными людьми используют разный понятийный аппарат, который не всегда бывает адекватно соотносим. Сейчас, например, очень много проблем возникло из-за попыток соотнести термин “местное сообщество”, который в Конституции РФ отсутствует, а во многих актах субъектах РФ есть, и термин “муниципальное образование”, которого в Конституции РФ также нет, а федеральный закон использует. Налицо создание дополнительных трудностей из-за отсутствия единого понятийного аппарата. Но даже если такого рода проблем нет, могут возникнуть терминологические недоразумения, связанные с новым названием органа, переименованием улицы и так далее. Кроме того, могут появиться новые термины, которые лучше и точнее описывают суть привычных явлений. И эти термины необходимо использовать. Например, еще лет десять назад мы говорили об органах государственной власти и управления. Сейчас используется другой термин – “органы государственной власти”. Появилась необходимость соотнести понятия “органы исполнительной власти” и “органы государственного управления”.

4. Меры принуждения и  санкции. У нас, к сожалению, имеют  место случаи, когда размер штрафа, налагаемого за правонарушение  меньше, чем “цена” правомерного  поведения. Например, штраф за безбилетный  проезд в пригородной электричке меньше стоимости билета. То есть взыскание настолько незначительно, что не может сдержать поток правонарушений и не выполняет свою основную функцию.

В-четвертых. В процессе кодификации могут быть устранены грамматические, стилистические и смысловые ошибки и опечатки, возникающие из-за разных объективных и субъективных причин. Например, два года назад при разработке положения о выборах в депутаты Новосибирского городского собрания было принято решение о невозможности совмещение депутатского мандата в представительном органе государственной власти Новосибирской области и представительном органе местного самоуправления. Для описания этой ситуации законодатель использовал такую формулу “кандидат может баллотироваться только в один представительный орган власти”. Имелось ввиду: либо орган государственной власти, либо орган местного самоуправления. Но произошла описка и вышеупомянутая фраза появилась вместо необходимой фразы “кандидат может баллотироваться только в один представительный орган государственной власти и местного самоуправления”. На основании этой статьи городская избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату, пожелавшему сделать иначе. Кандидат, которому отказали в регистрации, обратился в суд, заявив, что орган местного самоуправления не является органом власти, поэтому отказ городской избирательной комиссии необоснован. Пришлось в суде доказывать является ли орган местного самоуправления органом власти или нет, хотя изначально можно было использовать более корректную формулировку и избежать этих проблем.

Так как кодификация предполагает обобщение и изучение всех нормативных актов муниципалитета и издание на их базе одного акта, состоящего из разделов, охватывающих разные стороны деятельности органов местного самоуправления, это является достаточно трудоемкой работой. Поэтому в США существует определенная методика. Кратко она может быть изложена следующим образом.

После получения от местных властей всех актов, происходит их механическое деление на нормативные и индивидуальные акты. Дальнейшая работа проводится только с нормативным материалом. Используя разработанный классификатор, весь массив обрабатываемого материала делится по определенным признакам. Разобранные акты проверяются на предмет соответствия их вышестоящим нормативным актам. При этом один акт может содержать нормы, относящиеся к разным разделам. Поэтому необходимо “делить акты на кусочки” и подвергать дальнейшей обработке. Кроме того проводится работа по выявлению и устранению внутренних противоречий. Особое внимание уделяется переструктурированию актов, их языку, приемам юридической техники. После проведения подготовки на базе существующих нормативных актов по разработанной методике создается муниципальный кодекс. Выявленные противоречия, пробелы и несоответствия доводятся до сведения городских властей, согласовываются и устраняются по заранее согласованной с органами местного самоуправления методике. После устранения всех противоречий и пробелов документ выносится на обсуждение и утверждение муниципалитета. Утвержденный кодекс готовится для публикации.