Референдум и плебисцит
Особого внимания
заслуживает сравнение института
референдума с плебисцитом, поскольку
именно с этим институтом непосредственной
демократии чаще всего отождествляют
референдум. Для того чтобы разграничить
такие близкие с точки зрения
отечественной правовой науки понятия, как референдум
и плебисцит, необходимо обратиться к
анализу справочных изданий и научно-теоретических
исследований в этой области.
Энциклопедические
словари так объясняют значение
этих терминов: "Плебисцит (лат.
plebiscitum, от plebs простой народ и scitum решение, постановление)
1) в Древнем Риме постановление, принимаемое
собраниями плебеев. Возник в начале 5
в. до н. э. 2) один из видов народного голосования.
Как правило, плебисцит проводит государство,
присоединившее к себе чужую территорию,
среди ее населения, чтобы придать совершившемуся
факту видимость санкции народа. В международных
отношениях применяется при отторжении
либо присоединении чужих территорий
для определения волеизъявления народа
о его государственной принадлежности".
"Референдум (от лат.
referendum то, что должно быть сообщено)
в государственном праве принятие
избирательным корпусом окончательного
решения по конституционным, законодательным
или иным внутри- и внешнеполитическим
вопросам".
Плебисцит, и референдум являются правовыми формами народного
голосования, при этом плебисцит проводится
при определении государственной принадлежности
какой-либо территории, т.е. используется
в международном праве.
Референдум
и опрос населения
Отождествление советской правовой
наукой понятий "опрос" и "референдум"
предопределялось догмами маркистско-ленинской
философии.
В целом среди
современных конституционалистов
распространен такой взгляд на
эту дилемму: референдум не
тождественен всенародному опросу,
если он конституционный или законодательный. Если же сопоставить
всенародный опрос с консультативным
референдумом, то различия практически
исчезают. Различие референдума и всенародного
опроса по характеру принимаемых решений:
решение референдума имеет императивный
характер, а всенародный опрос носит консультативный
характер
Понимание референдума
и опроса как самостоятельных
институтов непосредственной демократии
характерно для законодательства
ряда субъектов РФ. Так, в Краснодарском
крае, Читинской и Владимирской областях наряду с
законами о референдуме действуют законы
об опросе населения.
Референдум
и голосование по вопросам
изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального
образования
Новой формой непосредственной демократии,
ставшей известной федеральному законодательству
России с принятием в 2003 г. Федерального
закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ", является
голосование по вопросам изменения границ
муниципального образования, преобразования
муниципального образования. Данная форма
непосредственной демократии представляет
собой способ получения согласия населения
при изменении границ или преобразовании
муниципальных образований.
В отличие от референдума
указанная процедура является
обязательным способом получения согласия
населения в случаях:
- изменения границ муниципальных
районов, влекущего отнесение
территорий отдельных входящих
в их состав поселений и
(или) населенных пунктов к
территориям других муниципальных
районов; изменения границ поселений,
влекущего отнесение территорий отдельных
входящих в их состав населенных пунктов
к территориям других поселений;
- объединения двух и более
поселений, не влекущего изменения
границ иных муниципальных образований;
разделения поселения, влекущего
образование двух и более поселений; изменения
статуса городского поселения в связи
с наделением его статусом городского
округа либо лишением его статуса городского
округа.
Правовые основы указанных
видов голосования сформулированы
путем легальной аналогии. Согласно
п. 5 ст. 24 Закона, голосование по вопросам
изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования
назначается представительным органом
муниципального образования и проводится
в порядке, установленном федеральным
законом и принимаемым в соответствии
с ним законом субъекта РФ для проведения
местного референдума. При этом положения
федерального закона, закона субъекта
РФ, запрещающие проведение агитации государственными
органами, органами местного самоуправления,
лицами, замещающими государственные
или муниципальные должности, а также
положения, определяющие юридическую
силу решения, принятого на референдуме,
не применяются.
Имеются отличия и при
определении результатов референдума
и голосования. Голосование по вопросам
изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования
считается состоявшимся, если в нем приняло
участие более половины жителей муниципального
образования или части муниципального
образования, обладающих избирательным
правом. Согласие населения на изменение
границ муниципального образования, преобразование
муниципального образования считается
полученным, если за указанные изменение,
преобразование проголосовало более половины
принявших участие в голосовании жителей
муниципального образования или части
муниципального образования.
Изложенное позволяет утверждать,
что референдум является исторически
сложившейся самостоятельной формой
прямой демократии, которая не
может быть ни заменена, ни
поглощена известными как российскому,
так и зарубежному законодательству институтами
непосредственного участия населения
в решении вопросов государственного
и общественного значения. Необходимость
референдума в государственно-правовом
строительстве обусловлена объективными
причинами. В XX веке к референдуму стали
прибегать даже те государства, которые
ранее никогда его не использовали, в том
числе Великобритания, хотя одним из основных
принципов неписаной британской конституции
является "парламентский суверенитет".
Ценность референдума как самостоятельного
способа реализации права граждан на участие
в управлении государством и решении вопросов
местного значения, уместность его использования
в конкретных ситуациях подтверждается
историческими фактами, эволюцией референдума
на протяжении длительного периода его
существования. В подлинно демократическом
государстве идеи об отказе от института
референдума должны расцениваться не
иначе как попытки ограничения народного
суверенитета, современная государственно-правовая
политика должна быть направлена не на
обоснования возможности отказа от института
референдума, а на преодоление негативных
проявлений использования этой формы
непосредственной демократии.
3. Юридическая сила решений,
принятых на референдумах.
В 73 статье ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» раскрыта
юридическая сила решения, принятого на
референдуме:
1. Решение, принятое на референдуме,
является обязательным и не
нуждается в дополнительном утверждении.
2. Решение, принятое на референдуме
Российской Федерации, действует
на всей территории Российской
Федерации.
3. Решение, принятое на референдуме
субъекта Российской Федерации,
действует на территории данного
субъекта Российской Федерации.
4. Решение, принятое
на местном референдуме, действует
на территории соответствующего
муниципального образования.
5. Решение, принятое
на референдуме субъекта Российской
Федерации, местном референдуме,
подлежит регистрации соответственно
в органе государственной власти субъекта Российской
Федерации, органе местного самоуправления
в порядке, установленном для регистрации
нормативных правовых актов соответствующего
уровня.
6. Решение, принятое
на референдуме субъекта Российской
Федерации, местном референдуме, может быть отменено или изменено
путем принятия иного решения соответственно
на референдуме субъекта Российской Федерации,
местном референдуме, но не ранее чем через
два года после его принятия либо признано
недействительным (недействующим) в судебном
порядке. В случае принятия на референдуме
субъекта Российской Федерации, местном
референдуме нормативного правового акта
он может быть изменен в порядке, установленном
указанным нормативным правовым актом.
Если данный порядок не установлен, изменения
могут быть также внесены в порядке, предусмотренном
для внесения изменений в соответствующий
нормативный акт, но не ранее чем через
пять лет со дня принятия соответствующего
решения на референдуме.
7. Отмена судом решения,
принятого на референдуме субъекта
Российской Федерации, местном референдуме,
может быть произведена по следующим основаниям:
нарушение установленного
настоящим Федеральным законом,
законом субъекта Российской Федерации,
уставом муниципального образования
порядка проведения референдума
субъекта Российской Федерации, местного
референдума, повлекшее невозможность
выявить действительную волю участников
референдума;
несоответствие закона
субъекта Российской Федерации, на основании
которого проводился референдум субъекта
Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральному
закону, действовавшим на момент проведения
данного референдума, несоответствие
закона субъекта Российской Федерации,
устава муниципального образования, на
основании которых проводился местный
референдум, Конституции Российской Федерации,
федеральному закону, закону субъекта
Российской Федерации, действовавшим
на момент проведения данного референдума,
повлекшие невозможность выявить действительную
волю участников референдума;
несоответствие решения,
принятого на референдуме субъекта Российской Федерации,
местном референдуме, Конституции Российской
Федерации, федеральному закону, а на местном
референдуме также закону субъекта Российской
Федерации.
8. Если результаты
референдума признаны недействительными,
комиссия, организующая голосование на референдуме,
назначает повторное голосование.
9. Если для реализации
решения, принятого на референдуме,
дополнительно требуется издание
закона, иного нормативного правового
акта, федеральный орган государственной
власти, орган государственной власти субъекта
Российской Федерации, орган местного
самоуправления или должностное лицо
местного самоуправления, в чью компетенцию
входит данный вопрос, обязаны в течение
15 дней со дня вступления в силу решения,
принятого на референдуме, определить
срок подготовки и (или) принятия данного
закона, нормативного правового акта.
Указанный срок не может превышать три
месяца.
10. Если после проведения
референдума субъекта Российской
Федерации по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской
Федерации и субъекта Российской Федерации,
вступил в силу федеральный закон по данному
вопросу, решение, принятое на референдуме
и не соответствующее этому федеральному
закону, не применяется.
4. Виды и нормативная база референдумов
в Российской Федерации.
Классификация референдумов
осуществляется по разным основаниям.
В зависимости от предмета референдума
- выносимого на него вопроса выделяются
конституционный, законодательный, международно-правовой
и административный референдумы. Предметом конституционного
референдума является внесение изменений
в конституцию либо принятие нового проекта
конституции. Предметом законодательного
референдума является принятие законопроекта,
внесение изменений или отмена действующих
законов. Международно –правовой референдум
проводится для решения вопросов, возникающих
в межгосударственных отношениях. Предметом
такого референдума может быть вступление
в международные организации, ратификация
или денонсация международных договоров,
решение вопросов о международно-правовой
судьбе территории. Административный
референдум проводится по вопросам, не
связанным с принятием, изменением или
отменой нормативно-правовых актов. Предметом
административного референдума может
быть изменение административно-территориального
деления, досрочного прекращения полномочий
должностных лиц, вопросы местного значения
(строительство сооружений, прокладка
дорог и т. п.). Российское законодательство
допускает проведение всех приведенных
видов референдума.
По характеру юридической
силы решения, принятого на
референдуме, различают консультативный
и императивный (обязательный) референдумы.
Консультативный референдум проводится
для выяснения мнения населения
по каким-либо вопросам, окончательное
решение по которым принимает орган, инициирующий
проведение референдума. Решение, принятое
на консультативном референдуме, не имеет
обязательной силы. Решения императивного
референдума обязательны для исполнения
всеми органами и лицами на территории,
в рамках которой они были приняты. Такие
решения не нуждаются в дополнительном
утверждении и обычно могут быть изменены
(отменены) только таким же референдумным
путем. Законодательство Российской Федерации
предусматривает проведение только императивного
референдума.
Референдумы в зависимости от условий, необходимых
для их проведения , делятся на обязательные
и факультативные. Обязательный референдум
проводится в связи с необходимостью,
установленной законом, и является одним
из способов принятия какого-либо государственного
решения. Например, в Японии поправки к
Конституции могут быть приняты только
на референдуме. Факультативные референдумы
проводятся только при наличии инициативы
определенных законом субъектов. Российское
законодательство не содержит положений
об обязательном проведении референдума,
но предоставляет право субъектам Российской
Федерации и муниципальным образованиям
в своих правовых актах отразить вопросы,
подлежащие обязательному вынесению на
референдум.
По территориальной
сфере референдумы делятся на
общегосударственные, региональные и местные.
В общегосударственном референдуме
участвуют все граждане, обладающие правом
на участие в референдуме. Региональные
референдумы проводятся в федеративных
государствах в пределах территории субъекта
федерации. Местные референдумы проводятся
в пределах административно-территориальных
(муниципальных) единиц. Соответственно
решения, принятые на референдумах, различаются
по территории своего действия. В России
законодательством предусмотрены референдум
Российской Федерации, референдум субъекта
Российской Федерации и местный референдум.
В Российской Федерации
законодательство о референдуме
состоит из Конституции РФ, Федерального
конституционного закона от 10 октября
1995 г. «О референдуме Российской Федерации»,
Федерального закона от 19 сентября 1997 г. (в редакции
от 30 марта 1999 г.) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации»,
Федерального закона от 28 августа 1995 г.
(с изменениями и дополнениями) «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» законодательства
субъектов Российской Федерации.