Развитие земельного права. Земельный кодекс РСФСР 1922 г

9 ноября 1906 г. царем был  утвержден предложенный Столыпиным  указ, начавший аграрную реформу  (Столыпинская реформа). Главным  её содержанием было разрушение  крестьянской общины и предоставление крестьянам самим  решать свою дальнейшую судьбу. Любой крестьянин мог выйти из общины и получить с её согласия свой надел в собственность. Он мог безвозмездно или по твердой цене (в несколько раз ниже рыночной) получить земельные излишки, бывшие у него в пользовании. Крестьяне малоземельных районов получали возможность на льготных условиях переселиться в юго-восточные и восточные районы страны: Сибирь, Казахстан, Среднюю Азию. Переселенцы освобождались от налогов, получали отсрочку от военного призыва и др. Им предоставлялись удобные вагоны – теплушки для переезда со всем своим домашним хозяйством.

Таким образом, огромный фонд помещичьих владений оставался нетронутым, так как крестьяне получали угодья, принадлежавшие общине, или переезжали в отдаленные регионы с залежными и целинными землями. 29 мая 1911 г.  был издан закон о принудительном землеустройстве, призванный ускорить ломку общины. В результате реформы из общины выделилось около 2,5 млн. крестьянских хозяйств. Принудительный выход из общины вызвал сопротивление малоимущих крестьян, лишившихся гарантированной мирской (общинной) поддержки. В 1910-1914 г.г. произошло более 13 тыс. крестьянских выступлений.

Столыпин хотел создать  слой новых собственников- фермеров как новую социальную опору власти. Эта реформа одной из главных  своих целей ставила укрепление существующего режима и царской  власти. Ставка Столыпина на зажиточных крестьян, кулаков, дав определенный результат, в целом себя не оправдала, так как кулачеству противостояла огромная масса крестьянской бедноты.  Расслоение в деревне вызвало озлобленность обездоленных, оставшихся без средств  к существованию и вынужденных податься в батраки крестьян. Всё это разжигало костёр новой революции.

П. А. Столыпин находился на посту премьер-министра пять лет. В конце своей деятельности он пребывал в опале. На его жизнь дважды совершались покушения. Второй раз (в Киевском театре в 1911 г.) он был смертельно ранен. После смерти П. А. Столыпина реформа продолжалась, но очень вяло. В результате удалось создать определенную группу богатых и зажиточных крестьян (4–5 % сельского населения), но при этом образовалась значительная часть безземельных крестьян, которая состояла не только «из пьяных и убогих». Как утверждал Столыпин, реформа проводилась не для последних, ибо правительство делало ставку «на крепких и на сильных». Безземельная часть крестьян пополнялась возвращавшимися переселенцами (число которых в отдельные годы превышало 50 %). Ненависть крестьян к помещикам скорее возросла, чем уменьшилась. Более того, даже зажиточные крестьяне не оставляли мечты поживиться за счет помещичьих земель. Экономические успехи в сельском хозяйстве не были столь впечатляющими. Все это сохраняло базу для политической нестабильности. Безземельные и малоземельные крестьяне, переодетые с началом первой мировой войны (1914 г.) в солдатские шинели, в значительной мере определили судьбы российских революций.

В период между Февральской и Октябрьской революциями в земельном вопросе не произошло значительных изменений, если не считать принятие Закона от 12 июня 1917 г., которым были введены ограничения на сделки с землей в целях пресечения спекуляций. Созданные в соответствии с Законом от 21 апреля 1917 г. земельные комиссии для подготовки земельной реформы практически ничего не сделали.

3. Земельные отношения накануне 1917 г. и после Октябрьской Революции 1917 года.

Политическая обстановкам в России накануне октября 1917 года характеризовалась наличием множества политических партий, боровшихся за власть и выступавших с разными программами, в том числе по земельному вопросу.

Основой земельно-правового  строя является право собственности  на землю, трансформация которого ведет  к качественным изменениям как экономических, так и правовых отношений и, как  известно, именно стремление изменить отношения собственности  на землю  было одной из движущих сил Октябрьской  революции.

Накануне Октябрьской  революции,  боровшиеся за власть партии, в своих программах на одно из первых мест ставили проблему решения земельного вопроса. Большевики отстаивали национализацию земли, а меньшевики и левые эсеры – муниципализацию. В основу кардинальных изменений отношений  земельной собственности, осуществленных на основе правовых  актов, принятых в первые дни после революции, легла наиболее  популярная среди крестьян аграрная программа партии эсеров. В соответствии с ней был составлен Крестьянский наказ о земле. Партия эсеров выступала за социализацию земли, т.е. за изъятие ее из частной собственности отдельных групп и лиц в общенародное достояние на следующих началах: а) все земли поступают в заведование центральных и местных органов; б) пользование землей должно быть уравнительно-трудовым, т.е. обеспечивать потребительскую норму на основании приложения собственного труда, единоличного или в товариществе; в) рента должна быть обращена на общественные нужды; г) земля обращается во всенародное достояние без выкупа.

Эти положения эсеровской программы были развиты в Крестьянском наказе о земле, ставшем частью Декрета  «О земле».

3.1. Декрет о Земле.

Декрет о земле был  принят на Втором съезде Советов рабочих  и солдатских делегатов на второй день после свершения Октябрьской революции, т. е. 26 октября (8 ноября) 1917 г.

В нем говорилось, что  право частной собственности  на землю отменялось навсегда; земля  не могла быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо иным способом отчуждаема. Право пользования землей должны получать все граждане Российского  государства, желающие обрабатывать ее своим трудом при помощи своей  семьи или в товариществе. Наемный  труд не допускался. Распределением земли  между трудящимися заведовало местное  и центральное самоуправление, начиная  от демократически организованных бессословных сельских и городских общин и  кончая центральными областными учреждениями. Формы пользования землей были совершенно свободными: подворная, хуторская, общинная, артельная — как решат в  селениях и поселках. При окончании  пользования землей она поступает  обратно в земельный фонд. При  этом преимущественное право пользоваться указанными земельными участками получали ближайшие родственники лиц, отказавшихся от них, или иные лица по указанию отказавшихся. Стоимость удобрений, вложенных  в землю, и ее мелиорации должна была быть уплачена. Эти основные положения  Крестьянского наказа о земле  были с теми или иными модификациями  развиты в пост революционном  законодательстве и, по существу, определили суть и направления становления нового земельно-правового строя, который просуществовал практически до 1990 г.

Положения Декрета о земле  вскоре были включены в Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая вошла затем в  первую Конституцию РСФСР.

3.2. Декрет о социализации  земли.

На III Всероссийском съезде Советов 18 января 1918 г. были приняты  основные положения Декрета о социализации земли. 19 февраля 1918 г. ВЦИК утвердил Декрет о социализации земли. Декрет состоял из 13 разделов, в которых были развиты и более детально сформулированы основные принципы и положения Декрета о земле. Новый закон подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод. Декрет о социализации земли также подтвердил положение о праве исключительной государственной собственности на землю и ее недра. Земля передавалась без всякого выкупа в пользование трудящегося народа. В первую очередь земля предоставлялась в пользование для ведения сельского хозяйства государственным хозяйствам, сельскохозяйственным коммунам и товариществам. Декрет о социализации земли подробно урегулировал уравнительное распределение земли. Для осуществления социализации земли в принятой 10 июля 1918 г. Конституции РСФСР было объявлено об отмене частной собственности на землю, а весь земельный фонд признавался общенародным достоянием и передавался трудящимся без всякого выкупа на началах уравнительного землепользования. В следующем акте советской власти — Постановлении ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» появляется уже формулировка, что все земли в Российской Федерации, в чьем бы пользовании они ни находились, составляют единый государственный земельный фонд.

3.3. Земельный кодекс 1922 г.

В 20 г.г. право развивается под действием как внутренних, так и внешних факторов, тесно связанных между собой. Требовалось укрепление законности, без чего немыслимо было ни стабильное развитие экономики, ни налаживание внешних связей. А для укрепления законности нужно было не только реформирование соответствующих государственных органов, но и прежде всего создание и совершенствование самих законов. Прежняя практика, когда важным источником права было революционное правосознание, теперь уже никак не годилась. Стабильная и однозначная политика в важнейших сферах управления могла быть основана только на твердом и недвусмысленном законе. Поэтому-то идет массовое законотворчество, создание и совершенствование различных нормативных актов.

Потребность в кодификации советского законодательства определялась тем, что  за прошедшие с Октября годы накопился  большой правовой материал, который  оставаясь не систематизированным, стал труднодоступным даже для юристов. Наряду с этим во многих отраслях законодательства имелись пробелы, которые надо было восполнить. Также следовало учесть и внести изменения в связи  с новой исторической обстановкой. Кодексы призваны были оформить и закрепить систему советского права, обеспечить единство закона для всего государства, дать более четкие формулировки норм по сравнению с первыми революционными актами Советского государства.

Эти задачи встали еще в середине 1918 года, когда и началась работа по кодификации советского законодательства. Однако в условиях интервенции и гражданской войны кодификационные работы не смогли получить нужного размаха. Необходимость мобилизации всех людских резервов на борьбу с врагом заставила даже ликвидировать отдел кодификации в Наркомате юстиции РСФСР. С окончанием войны эта работа была возобновлена. Если в 1919-1920 г.г. происходило главным образом накопление опыта, то 1922-1923 г.г. отмечены в истории советского права как годы разработки и принятия кодексов.

В первый же год после Октябрьской  революции были предприняты попытки  кодификации земельного законодательства. В начале 1918 г. Наркомземом был  разработан проект Земельного кодекса  РСФСР. Проект включал основные положения Декретов о земле и о социализации земли. В нем предусматривалось закрепление права государственной собственности на землю, впервые давалось определение единого государственного земельного фонда, указывались формы и виды землепользования. Особое внимание уделялось землепользованию совхозов и коллективных хозяйств. В проекте Кодекса содержались положения о сельскохозяйственных землях, землях городских, землях транспорта. Подробно говорилось о землеустройстве, рассмотрении земельных споров.

На III Всероссийском съезде Советов  в декабре 1920 г. говорилось о необходимости  перехода к практическим мерам помощи крестьянскому единоличному хозяйству. IX Всероссийский съезд Советов (декабрь 1921 г.) поручил Наркомзему пересмотреть действующее земельное законодательство в целях полного согласования его с основами новой экономической политики и превращения его в стройный, ясный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле.

В целях упорядочения и создания устойчивого трудового единоличного хозяйства третья сессия ВЦИК девятого созыва в мае 1922 г. приняла Закон "О трудовом землепользовании" и постановление "По вопросу о кодексе земельных законов".

Четвертая сессия ВЦИК девятого созыва 30 октября 1922 г. утвердила ЗК РСФСР, который вступил в действие 1 декабря 1922 г. Вскоре земельные кодексы были приняты (в основном на базе ЗК РСФСР) и в других союзных республиках созданного в 1922 г. Союза ССР. Он состоял из Основных положений и трех частей: «О трудовом землепользовании», «О городских землях и государственных земельных имуществах», «О землеустройстве и переселении».

Земельный кодекс РСФСР, принятый в  октябре 1922 г., однозначно установил, что вся земля в России находится в собственности рабоче-крестьянского государства. Хотя прямо в кодексе не было сказано, что государство является единственным, исключительным собственником земли, юридически оно стало таковым. Национализация земли получила окончательное правовое закрепление.

В целях оформлении нужного правительству  курса и социалистического общественного  сознания крестьянства государство  как собственник земли передавало ее во владение и пользование. Владение землями сельскохозяйственного  назначения обусловливалось ведением трудового хозяйства, т.е. хозяйства, основанного на труде владельцев земли.

Земли для сельскохозяйственного  использования имели право получить все граждане РСФСР без различия пола, вероисповедания, национальности, способные ее обработать. Кодекс гарантировал крестьянам не только право получение в трудовое пользование, но и самостоятельно, по своему усмотрению решать вопрос о форме землепользования, т.е. обрабатывать землю в составе земельного общества или единолично. Право на землю, преданную в трудовое пользование, действовало бессрочно.

Статья 90 ЗК РСФСР устанавливала  широкий спектр способов землепользования: общинный (с уравнительными пределами  земли между дворами), участковый (с неизменным размером земельных  участков каждого двора, в виде чересполосных, отрубных или хуторских участков) и товарищеский (с совместным пользованием землей членами общества, составляющими с/х коммуну, артель или товарищество по общественной обработке земли). Следует заметить, что, давая подробную характеристику всех форм землепользования, законодатель особое внимание уделял характеристике коллективных форм землепользования.

Процесс формирования и изменений  общественного сознания крестьян проходил сложно и противоречиво. Однако стимулирующие  возможности земельного законодательства и административные методы партийно-государственных  органов способствовали укреплению коллективного, общественного сознания у крестьян. Фактически была устроена материальная основа формирования социалистического общественного сознания земледельцев в коллективных хозяйствах.

Порожденный нэпом, Земельный кодекс РСФСР 1922 г. допускал аренду земли, правда, сроком не более 6 лет и при условии ее обработки собственным трудом. В качестве временной меры допускалось применение наемной рабочей силы в хозяйстве при сохранении этим хозяйством трудового характера. Земельный кодекс РСФСР предусматривал меры, направленные на обеспечение устойчивости крестьянского землепользования, на свертывание уравнительного землепользования с его постоянными переделами; были запрещены переделы между волостями и селениями. Переделы между крестьянскими дворами сохранялись в обществах с общинным порядком землепользования лишь в случаях, прямо указанных в законе. Земли трудовым крестьянским хозяйствам предоставлялись в бессрочное пользование, которое могло быть прекращено исключительно по основаниям, также указанным в законе. В частности, допускалось изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд, но с предоставлением землепользователю участка в другом месте и возмещением ему причиненных убытков. Регулируя по преимуществу отношения, связанные с ведением единоличного крестьянского хозяйства, Кодекс содержал нормы, поощряющие общественные формы использования земли. Земельные общества даже по требованию меньшинства их членов, желающих перейти к совместной обработке земли, обязывались выделять соответствующие земельные участки.