Автор работы: Пользователь скрыл имя, 13 Октября 2014 в 13:56, контрольная работа
Грамотное разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной из наиболее насущных и глубоко практических задач современного этапа развития российской государственности, структура которой в силу целого ряда объективных факторов всегда характеризовалась значительным компетенционным дисбалансом. Так было и во времена Киевской Руси, и в период Империи, и при советской власти. Разграничение полномочий шло по принципу, метко подмеченному русским классиком: «Вот приедет барин, барин нас рассудит». Однако жизнь на местах шла вперед, а «барин», в чьей компетенции находилась львиная доля вопросов местного значения, так и не приезжал.
Наконец, несовершенен и сам перечень собственных полномочий субъектов РФ, тоже составленный по принципу «мусорной корзины». Он казуистичен, включает в себя совершенно различные пункты, смешивает «в один котел» полномочия и предметы ведения, что характерно для действующей Конституции РФ. Данный перечень не «разгружает» ст. 72 Конституции РФ и не делает сферу совместной компетенции более «прозрачной»[6], так как в нем смешиваются различные по своей природе сферы ведения (рамочная и конкурирующая). В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, оказались и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов РФ (например, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности собственных органов власти), что противоречит Конституции РФ и вряд ли оправдано соображениями о необходимости упорядочения практики размежевания полномочий.
Пятое. Обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ содержит новую Главу IV-II «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая призвана обеспечить финансово-бюджетное «наполнение» осуществления субъектами Федерации собственных полномочий. Однако, как представляется, данная глава не слишком поможет субъектам Федерации в деле осуществления возложенных на них полномочий, поскольку она даже не дает возможности оценить финансовую обеспеченность субъектов РФ в части реализации их полномочий. Кроме того, данная глава по сути своей является предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства.
Шестое. Обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ учреждается новый правовой институт – временное возложение полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти (ст. 26-9). В основном это связано с вопросами исполнения бюджета субъектов РФ, что можно рассматривать в качестве элемента института несостоятельности (банкротства) субъектов РФ. Так, согласно пп. «б» п. 1 данной статьи отдельные полномочия органов власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы, если объем просроченных долговых обязательств субъекта РФ превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Федерации. На данном основании Высшим Арбитражным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ в субъекте Федерации вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (п. 1, 3 ст. 26-9 Закона[7]). В случае же нецелевого расходования субъектом РФ субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий органов власти субъекта РФ принимается Правительством РФ (п. 1, 4 ст. 26-9 Закона).
Возражение против введения в российскую законодательную практику такого института может быть вызвано лишь опасением, что из инструмента оздоровления хозяйственной деятельности регионов он может превратиться в разящее орудие ответственности, в одно из средств политического сведения счетов с неугодными региональными лидерами. Эта версия находи свое подтверждение и в реалиях финансового федерализма, - сегодняшнее состояние бюджетов в большинстве субъектов Федерации таково, что банкротство не является для них сколько-нибудь отдаленной перспективой.
Вместе с тем, своего разрешения в обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ не получила проблема т.н. федерального вмешательства, т.е. обеспечения функционирования механизмов ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации. Процедура привлечения их к ответственности остается по-прежнему длительной, многоступенчатой и, вследствие этого, практически нереализуемой. Кроме того, основанием для запуска механизма привлечения к ответственности согласно Закону является принятие органом (должностным лицом) акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, а не совершение противоправных действий (либо бездействия), нанесших ощутимый вред населению региона, что в значительной мере обесценивает саму идею вмешательства.
Седьмое. В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ предпринята попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий (ст. 26-6). Нормами Закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов РФ, указанные в пунктах 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 части 2 ст. 26-3 Закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (ч.3 ст. 26-6). Таким образом, из 43-х компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 18.
Ввиду острой актуальности проблемы сложносоставных субъектов Федерации, законодательное закрепление принципов и порядка разграничения полномочий между краем, областями и автономными округами представляются весьма своевременным. Однако у модели, предложенной разработчиками Закона, есть немало существенных недостатков. Основной из них заключается в том, что собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Российской Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 Закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям). Подобный подход представляется недопустимым и противоречащим нормам Конституции РФ. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом.
Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, так как лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма ч. 3 ст. 26-6 Проекта не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ[8], согласно которой округ «вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации», что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации. В рамках данной позиции допустимо перераспределение только т.н. делегированных полномочий, осуществление которых финансируется из федерального бюджета (согласно ч. 2 ст. 26-6 Закона), но отнюдь не собственных полномочий автономных округов.
Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных субъектов РФ, предложенный обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, противоречит Конституции РФ и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Кроме того, предмет регулирования ст. 26-6 Закона выходит за рамки предмета регулирования Федерального закона № 184-ФЗ. Разумеется, и частью 4 ст. 66 Конституции РФ, и указанным Постановлением Конституционного Суда РФ предусматривается принятие федерального закона об отношениях края, области со входящими в их состав автономными округами, но по смыслу данных норм это должен быть отдельный закон, содержащий гарантии прав и интересов Федерации, автономных округов, края и областей, что тем более не входит в предмет регулирования Федерального закона №184-ФЗ.
Проблема отношений края, областей со входящими в их состав автономными округами требует более детальной и глубокой проработки. Край и области, например, должны быть обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами для осуществления своих полномочий, что является предметом регулирования бюджетного и налогового законодательства, ссылки на которое на сегодняшний день пока отсутствуют. Явная недостаточность существующего финансового и иного ресурсного наполнения института осуществления собственных полномочий автономных округов краем и областями может стать катализатором социально-экономической нестабильности в регионах[9].
Восьмое. Статья 26-4 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ закрепляет гарантии участия органов власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе, что само по себе весьма своевременно. Однако конкретные механизмы, предусмотренные Законом, вызывают сомнения. Пунктом 3 указанной статьи устанавливается правило, согласно которому в случае, если более одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия какого-либо федерального закона из сферы совместного ведения, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия. Настораживает, во-первых, диспозитивный характер нормы. Во-вторых, даже если комиссия все-таки приступит к работе, нигде в Проекте не предусмотрены конкретные механизмы учета результатов ее деятельности. И в-третьих, сам п. 3 ст. 26-4 Закона устанавливает такой порядок исчисления количества субъектов РФ, высказывающихся «против» закона[10], что говорить о каких-либо существенных гарантиях учета мнения субъектов РФ не приходится.
3. Выводы и рекомендации.
Принятие обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ можно рассматривать в качестве элемента крупномасштабной правовой реформы, затрагивающей значительный массив федерального и регионального законодательства. По сути своей, это т.н. квазикоституционная реформа, т.е. реформа Конституции без вторжения в текст Основного закона. Тем более досадным становится тот факт, что обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ содержит значительное количество противоречивых и спорных моментов.
Нужно отдавать себе отчет в том, что модернизация федеративных отношений является насущной общегосударственной задачей. А более углубленное изучение проблем федерализма наводит на мысль о возможности их преодоления исключительно путем комплексного, системного подхода, подразумевающего в том числе и конституционную реформу, браться за которую федеральная власть, по ее собственным заверениям, в ближайшее время не намерена[11], предпочитая концентрировать свои усилия на реформе федерального законодательства.
Признавая актуальность намеченных законодательных преобразований, необходимо все же отметить, что даже их осуществление не сможет заменить собой полноценной конституционной реформы, без которой, в свою очередь, невозможна нормальная работа по совершенствованию федерального законодательства. Основной вопрос состоит не в том, нужны ли конституционные преобразования вообще, а в том, какие преобразования нужны России. Очевидно, что отличные от направленных на удовлетворение сиюминутных узкогрупповых интересов.
К сожалению, сегодняшняя направленность многих политических процессов свидетельствует о том, что реформирование тех или иных норм и институтов происходит не в сторону, собственно, их модернизации, а в сторону «реставрации» устаревших моделей. Об этом свидетельствует также необычайно распространившаяся в обществе «охранительная» идеология. Распространившаяся настолько, что даже глава государства вынужден был отмежеваться от нее[12]. Более того, многие обсуждаемые сегодня законодательные инициативы содержат явные отсылки к «достижениям» советского конституционализма – это и «демократический централизм», и специфическая организация партийной системы[13], представляющие собой ничто иное, как «творческое» переосмысление идей Конституции СССР 1977 года.
В этой связи хочется вспомнить строки выдающегося русского поэта Максимилиана Волошина, написанные им еще в начале ХХ века и как нельзя лучше отражающие современное состояние политических процессов в России: «И вновь Москва сшивает лоскуты / Удельных царств, чтоб утвердить единство. / Истории потребен сгусток воль: / Партийность и программы – безразличны».
[1] Размер федерального мандата, по некоторым данным, вполне может быть сопоставим с бюджетом Российской Федерации. По некоторым подсчетам приблизительный размер мандата – 6,5 трлн. руб., в то время как консолидированный бюджет страны - 3,5 трлн. руб. (т.о. возникает 3 трлн. руб. не исполненных обязательств перед населением). См.: выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 37.
[2] Некоторые из разработчиков Конституции впоследствии рассказывали, что действовали по принципу «мусорной корзины», «сваливая» в ст. 72 все, что не могли на тот момент урегулировать должным образом. В результате сфера совместного ведения стала едва ли не главным «подводным камнем» всей структуры федеративных отношений.
[3] См.: выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 37. Аналогичный тезис был озвучен Президентом при оглашении его Послания к Федеральному Собранию 16 мая с.г.
[4] Комиссия образована Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741. Председатель Комиссии – Д.Н. Козак.
[5] Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ от 18 октября 1999 г. № 42. Ст. 5005 в редакции Федерального закона № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. // СЗ РФ от 7 июля 2003 г. № 27 (ч. 2). Ст. 2709. В пакете с данным законом была принята и новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы уже находится пакет поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы.
[6] Перечень содержит полномочия субъектов Федерации в количестве 43-х позиций. Наряду с этим, самой Комиссией было выявлено около 700 полномочий Федерации по предметам совместного ведения, которые, ввиду их многочисленности и разнообразия, невозможно было прописать в законе. Получается парадокс: согласно «классическим» взглядам на менеджмент, при разграничении и делегировании полномочий объем последних должен сокращаться на верхних этажах и увеличиваться на нижних этажах административного аппарата. В России, по обыкновению, наблюдается обратный процесс. См.: Райс-Джонстон У. Тактический менеджмент: методы управления в меняющемся мире. – СПб., Питер, 2001. С. 297.
[7] Следует иметь в виду, что нормы подпункта «б» пункта 1, а также пункта 3 ст. 26-9 Закона вступают в силу с 1 января 2007 года (ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ).
[8] См.: п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г № 12-П.
[9] Подход разработчиков Проекта к проблеме сложносоставных субъектов РФ выглядит несколько странно исходя из декларируемых целей реформы. С одной стороны, полномочиями, не подкрепленными финансированием, наделяется большинство субъектов РФ, которые, как уже сегодня очевидно, будут не в состоянии реализовать их должным образом. С другой стороны, происходит лишение ряда субъектов РФ (автономных округов), способных на самостоятельное и ответственное выстраивание отношений и с Федерацией, и с собственным населением, принадлежащих им полномочий.
[10] Например, устанавливается, что субъект Федерации, в котором мнение законодательного органа власти и высшего должностного лица разделились, вообще считается не выразившим своего мнения.
[11] «Мы не можем сегодня говорить о том, что мы собираемся провести революцию, тем более, что Конституция РФ основные параметры наших отношений закрепила. Они являются сегодня незыблемыми. Это данность, которая нам дана, и мы не собираемся на нее посягать». / Выступление Козака Д.Н. // Стенограмма парламентских слушаний в Совете Федерации. 16 октября 2001 г.
[12] «Нет у нас цели – строительство страны по советскому образцу. Суперцентрализация – это неэффективно и работать не будет, особенно в условиях рыночного хозяйства. И если такие опасения есть… нужно обратить на это внимание». / Выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 34.
[13] Вводимая якобы для того, «чтобы страна наша Россия… была более стабильной и прогнозируемой, чтобы люди наши, когда идут на выборы, выбирали не просто хорошего человека, а выбирали бы хорошего человека с понятными политическими убеждениями, и чтобы этот человек нес двойную ответственность перед страной – перед избирателями и перед партией, с идеями которой он идет на выборы». Там же. С.35