Разграничение компетенции между федеральным и региональным уровнями публичной власти в России: проблемы и перспективы

 Разграничение компетенции между федеральным и региональным уровнями публичной власти в России: проблемы и перспективы 

1. Общие подходы  к проблеме разграничения компетенции. 

Грамотное разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной из наиболее насущных и глубоко практических задач современного этапа развития российской государственности, структура которой в силу целого ряда объективных факторов всегда характеризовалась значительным компетенционным дисбалансом. Так было и во времена Киевской Руси, и в период Империи, и при советской власти. Разграничение полномочий шло по принципу, метко подмеченному русским классиком: «Вот приедет барин, барин нас рассудит». Однако жизнь на местах шла вперед, а «барин», в чьей компетенции находилась львиная доля вопросов местного значения, так и не приезжал.

В Союзе ССР проблемы разграничения компетенции формально не существовало, хотя сама структура государственного управления характеризовалась большой степенью несбалансированности прав, обязанностей и ответственности. В высшей степени централизованная вертикаль власти пронизывала все сферы народного хозяйства, все стороны общественной жизни. На конституционном уровне провозглашались и методично претворялись в жизнь принцип демократического централизма и руководящая роль КПСС. Поэтому простому гражданину было просто сориентироваться в вопросе о том, куда обратиться за защитой своих интересов. Прорвало ли канализацию, не завезли ли в сельпо валенки к зиме, – во всех аналогичных случаях гражданин мог пожаловаться в местные, а то и в центральные партийные органы, и попытаться решить таким образом свою проблему. В рамках господствовавшей на тот момент системы власти данная схема оправдывала себя.

Крупномасштабные реформы 90-х годов прошлого века коренным образом изменили ситуацию. Децентрализация власти, попытка построения в России действительно федеративного государства и воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования, сами по себе так необходимые стране, повлекли ряд негативных последствий, среди которых оказалась сохраняющаяся вплоть до настоящего момента неясность в вопросе о том, кто является субъектом реализации конкретных властных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Повсеместно сложилась ситуация, когда гражданин вроде бы наделен каким-либо правом, но не может реализовать его, так как отсутствует либо точно не определена обязанность конкретного органа власти или должностного лица по обеспечению реализации этого права: мэры кивают на губернаторов, губернаторы – на мэров, а все вместе – на федеральный центр.

Практика наглядно продемонстрировала порочность подобного подхода, следствием которого стали и «замерзающие» каждую зиму города, и систематические задержки зарплаты и социальных пособий по всей стране. Пришло время не только гражданам, но и самой власти разобраться, кто должен осуществлять, кто осуществляет, и кто несет ответственность за осуществление тех или иных властных полномочий, причем не на уровне деклараций, а в рамках реально действующих механизмов реализации, подразумевающих, в частности, четкое и однозначное закрепление обязанностей по их финансовому наполнению, а также соответствующие санкции. При этом основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться исключительно рациональность их осуществления на конкретной территории с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения.

Статья 72 Конституции, регулирующая сферу совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти, что на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда полномочий, а с другой, - к появлению необеспеченного федерального мандата, т.е. закрепленных федеральными законами обязательств перед населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами[1].

Разработчики Основного закона в 1993 году не смогли произвести оптимального размежевания компетенции в силу целого ряда объективных и субъективных причин[2], однако, это не освобождает государство от исполнения своих обязательств перед населением. Как сказал Президент Российской Федерации: «Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население. Сказать, кто, за что отвечает и какими источниками должен наполнять свой бюджет для того, чтобы исполнять эти обязательства. А если что-то не можем исполнить, прямо и честно надо сказать: не исполним, не можем»[3].

Практика настойчиво требовала дальнейшего формально-юридического развития изложенных выше принципов, что и стало одной из причин образования Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления[4]. Комиссией была проделана огромная работа, ею было рассмотрено около 300 федеральных законов, имеющих отношение к разграничению компетенции. Результатом работы Комиссии стало принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ (далее – обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ)[5].  

2. Общая характеристика законопроекта. 

Первое. Проект можно условно разделить на нескольких блоков:

·      «точечные» поправки к действующему тексту Федерального закона № 184-ФЗ;

·      переработанные нормы Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» №119-ФЗ (в рамках обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ планируется прекращение его действия);

·      новеллы, касающиеся принципов и порядка осуществления полномочий органами государственной власти субъектов РФ;

·      поправки, по существу своему являющиеся предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства;

·      нормы, которые могли бы найти свое место в законе о нормативных правовых актах;

·      положения о взаимоотношениях края и областей со входящими в их состав автономными округами.

Таким образом, поправки в Федеральный закон №184-ФЗ существенным образом расширяют предмет его правового регулирования. Новая редакция данного Закона состоит из нескольких плохо соединимых блоков. Подобная «лоскутная» техника законотворчества представляется малоэффективной. Предмет регулирования обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ, таким образом, становится весьма расплывчатым и включает в себя целый ряд вопросов, не имеющих прямого отношения к заявленному в названии Закона, а именно – к органам государственной власти субъектов РФ.

Второе. Обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ составлена в духе принципа минимализации законодательных новелл. Следствием такого подхода стало принятие изменений и дополнений к действующему Федеральному закону №184-ФЗ, а не одного (двух, трех) новых федеральных законов, либо даже кардинально новой редакции Федерального закона №184-ФЗ. Этим же, по-видимому, объясняется и тот факт, что название Закона осталось прежним.

Такой подход имеет и свою отрицательную сторону. Содержание обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ плохо укладывается в понятие «общие принципы», содержащееся в его названии. Глубокая степень детализации правового регулирования позволяет сделать предположение о том, что Проект входит в диссонанс с нормами Конституции РФ о пределах вмешательства Федерации в сферу организации публичной власти субъектов РФ (п. «н» ч. 2 ст. 72, ст. 77 Конституции РФ). Тем более, что указанные конституционные нормы не предусматривают возможности Федерации регламентировать процесс осуществления органами власти субъектов РФ возложенных на них полномочий.

Третье. В тексте обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ явно прослеживается ориентация его разработчиков на следующие принципы:

·      необходимость приближения власти к населению,

·      оптимизация соотношения принципов самостоятельности и ответственности всех уровней власти,

·      недопустимость практики т.н. нефинансируемого федерального мандата,

·      реалистичность и четкость определения состава и структуры полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Однако представляется, что указанные цели вряд ли будут достигнуты путем использования юридического инструментария, предусмотренного данным Законом. Принцип субсидиарности подразумевает согласованную передачу всей триады - полномочия, финансы и ответственность - «вниз». Согласно же обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ часть полномочий и ответственность действительно опускаются на нижестоящие уровни публичной власти, в то время как финансы в основном концентрируются на уровне федеральном.

Четвертое. Основной новеллой обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ стало включение в него Главы IV-1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в основе которой лежит целесообразность четкого выделения двух типов полномочий субъектов РФ на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

- т.н. собственных полномочий, осуществление  которых финансируется из бюджетов  субъектов РФ и подлежит их нормативному правовому регулированию (п. 2 ст. 26-3 Закона); со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов (п. 4 ст. 26-3 Закона);

- т.н. делегированных полномочий, финансирующихся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций; в данной сфере Законом предусматривается детальное федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти (п. 7 ст. 26-3 Закона).

Эта позиция нашла свое отражение во включении в обновленную редакцию Федерального закона № 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов РФ (п. 2 ст. 26-3), предназначенного для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и субъектов Федерации. Кроме того, данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в Закон введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов РФ может быть изменен только путем внесения изменений в п.2 ст. 26-3 Закона (п. 4 ст. 26-3 Закона). Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона.

Однако включение в текст Закона перечня собственных полномочий субъектов РФ в его настоящем виде вызывает немало вопросов. Составленный, на первый взгляд, в интересах субъектов Федерации, он, как представляется, мало поможет им в деле удовлетворения потребностей населения территорий, так как согласно перечня на субъекты Федерации возлагаются обширные обязательства, в значительной степени не подкрепленные их бюджетными возможностями. Более того, наличие данного перечня отнюдь не препятствует возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов, так как Федеральный закон №184-ФЗ, не будучи федеральным конституционным законом, не является сколько-нибудь значительным препятствием для федерального законодателя, который может любым вновь принимаемым федеральным законом возложить на субъекты РФ обязательства, не внося изменения в данный Закон.

Кроме того, самой же обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрены основания, по которым перечень может игнорироваться на федеральном уровне. Так, в ч. 3 ст. 3 Закона предусмотрено, что федеральные законы, затрагивающие собственные полномочия субъектов РФ, сохраняют свое действие и применяются до тех пор, пока законами субъектов РФ не будет предусмотрено иное. Это есть ни что иное, как «опережающее» законодательство Федерации (по аналогии с опережающим законодательством субъектов Федерации), которое значительно сужает пространство для «маневра» регионов в данной сфере.

Пунктом 4 ст. 26-3 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ предусматривается также регулирование федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях, когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. Но и здесь делается исключение для полномочий подпунктов 2, 10, 14, 22, 27 и 39 п. 2 ст. 26-3 Закона, в рамках которых необеспеченный федеральный мандат по сути сохраняется. С другой стороны, нормативными правовыми актами Российской Федерации могут устанавливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов РФ (п. 8 ст. 26-3 Закона), что также усложняет положение субъектов РФ и в известной мере обесценивает значение Перечня.

Несколько настораживает и тот факт, что обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ не предусматривается необходимости приведения в соответствие с ним федеральных законов, значительное количество которых противоречит нормам Закона. Для выявления и нейтрализации конкретных случаев «некондиционности» федеральных законов разработчиками Закона выбран не законодательный, а судебный механизм. Это означает, что правомочием по оценке наличия или отсутствия противоречий в конкретных законодательных актах федерального уровня наделяются судебные органы, до вынесения решения которых федеральный акт будет действовать, а органы власти субъекта РФ будут руководствоваться им даже в случае явного несоответствия нормам Закона (согласно п. 3 ст. 3 Закона). Это также снижает эффективность перечня собственных полномочий субъектов РФ. Не слишком исправляет ситуацию и норма п. 4 ст. 26-1 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ, обязывающая федерального законодателя принимать качественные законы, соответствующие требованиям Закона, поскольку она не подкреплена юридическими механизмами контроля и ответственности.