Разделение властей в государственном механизме

«Формула же Конституции об определении  “основных направлений внутренней и внешней политики” почти буквально воспроизводит с таким шумом раскритикованную в свое время ст. 6 Конституции СССР 1977 года с той лишь разницей, что КПСС выступала все-таки как коллегиальный субъект, в то время как Президент управляет страной единолично»²⁴.

Из содержания ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 110 и других статей Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой.

Так, в Конституции  РФ (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110).

Одновременно, согласно Конституции РФ (ст. 83, 111–112, 116– 117), Президент обладает решающими полномочиями в сфере как исполнительной власти в целом, так и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т.д.).

Из содержания и характера  конституционной регламентации  полномочий Президента и Правительства  можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по существу, весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти.

«Отсутствие необходимой  четкости в этом вопросе, – справедливо  считает В.С. Нерсесянц, – неизбежно  порождает противоречия в системе  разделения властей и ведет к  дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур (Администрация Президента, Совет Безопасности и т.д.)»²⁵.

Неопределенность самой  конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется  отсутствием надлежащего баланса  в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием), который, по Конституции РФ (ст. 94), является «представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Федеральное Собрание, по Конституции РФ, вообще не участвует  в формировании Правительства, за исключением  того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» (п. 4 ст. 111).

К полномочиям Президента относится и представление кандидатур на те должности, назначение которых  относится к компетенции Совета Федерации (должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации) или Государственной Думы (должность Председателя Центрального банка Российской Федерации).

В области контрольных  функций парламент обладает лишь правом контроля за исполнением Правительством федерального бюджета (п. 5 ст. 101).

Государственная Дума может  выразить недоверие Правительству. При этом Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (п. 3 ст. 117).

Если вопрос о доверии  Правительству поставлен Председателем  Правительства, а Государственная  Дума в таком доверии отказывает, Президент имеет право в течение  семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (п. 4 ст. 117).

Согласно Конституции  РФ (ст. 93), «Президент может быть отрешен  от должности Советом Федерации  только на основании выдвинутого  против него Государственной Думой  обвинения в государственной  измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения». Но процедура эта сложна и практически не реализуема.

В отношениях между президентской  и законодательной властями особого  внимания заслуживает конкуренция  между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами. Согласно Конституции РФ (ст. 90), обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, –верно отмечает В.С. Нерсесянц, – явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция – закон – указ и т.д.) в рамках правового государства. Данный принцип требовал иной формулировки, а именно: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов»²⁶.

Очевидно, что указное  законотворчество, какие бы доводы при этом не приводились, нарушает прерогативы  законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие правовые основы всей системы нормативно-правовых актов. С учетом сложностей внесения в Конституцию РФ поправок было бы целесообразно данную коллизию между законом и указом разрешить в пользу верховенства закона посредством соответствующего толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.

Сегодня наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс  разделения власти по «вертикали». Имеется в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей²⁷.

В связи с этим И.А. Умнова справедливо считает обоснованным, что «в силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период в условиях кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России. Узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия, связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов федерализма; с различным пониманием степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности за ее осуществление»²⁸.

И конечно, для того чтобы  современная Россия смогла поступательно  идти по пути общественного прогресса, нужно всегда учитывать ту реальность, что ни в одном федеративном государстве нет такого большого числа субъектов, как в Российской Федерации. Все они по Конституции равноправны, интересы ни одного субъекта РФ не могут быть ущемлены ни при каких обстоятельствах даже в малейшей степени. «Анализируя их юридическую природу, – резюмирует А.С. Саломаткин, – можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами»²⁹.

При рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые склонны утверждать приоритет одной ветви государственной власти над другой. Так, В.Н. Хропанюк полагает, что принцип разделения власти «…определяет, с одной стороны, верховенство законодательной власти, а с другой – подзаконность исполнительной и судебной властей»³⁰.

Сходную с ним позицию занимает И.В. Гранкин, который пишет: «Право на соответствующие приоритеты по отношению к исполнительным органам у представительных, законодательных органов обусловлено их природой»³¹. Рассуждая на эту тему, Л.М. Энтин считает, что даже если и допустить приоритет одной ветви власти перед другими, то им должна обладать не законодательная власть, а судебная³², так как никто с полной уверенностью не может ответить на вопрос: всегда ли гарантировано обществу «самоограничение государственной власти»³³, т.е. застраховано ли общество от нарушения законов самой законодательной властью и всегда ли законодательная власть следует праву? На наш взгляд, высказанное опасение не лишено определенного смысла. Представляется, что нужно говорить не о верховенстве или приоритете одной ветви власти над другой, а о том, какие механизмы должны быть заложены для того, чтобы ветви власти взаимно уравновешивали друг друга.

Поэтому в новой общественно-политической ситуации неубедительными представляются попытки ученых по-новому оценивать идею разделения властей и формы ее воздействия на процессы осуществления публичной власти. В частности, высказываются предложения выделять и использовать в практике осуществления той же государственной власти не три ветви, а больше.

В юридической литературе одни авторы наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью предлагают в качестве самостоятельной ветви власти выделять президентскую власть³⁴, другие – контрольную власть³⁵, третьи – власть средств массовой информации, четвертые – избирательную власть, пятые – денежную власть³⁶. Идя по такому пути, можно с успехом выделить, например, в качестве самостоятельной прокурорскую и другие ветви власти. Однако, как представляется, этого делать не нужно. Опыт таких стран, как США, Франция, Германия и других, показывает, что концепция разделения властей в «чистом» виде нигде не применяется. И все же эта теория является непреложным элементом демократии. Думается, что в Российской Федерации в современных условиях необходимо внести изменение в Конституцию, наделив Президента РФ функциями главы исполнительной власти, как это было закреплено в ранее действующей Конституции РФ. Следует согласиться с И.В. Гранкиным, что «для усиления реального влияния представительных, законодательных органов на все сферы жизнедеятельности российского общества необходимо восстановить их полномочия по контролю за исполнением законов и принять меры по обеспечению прочной обратной связи между избирателями и их избранниками. Этому может способствовать введение института отзыва депутатов, не оправдавших доверие своих избирателей»³⁷. Предлагаемые меры, несомненно, усилят уже существующий механизм «сдержек» и «противовесов».

Исходя из вышеизложенного, вряд ли можно согласиться с высказанной  в литературе точкой зрения о необходимости отказаться от дальнейшего принудительного внедрения концепции «сдержек» и «противовесов» в практику государственного строительства России, так как полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы³⁸.

Рассуждая о концепции  разделения властей в Российской Федерации, И.В. Гранкин пишет, что  «нужна замена концепции разделения властей на концепцию распределения, разграничения полномочий властных органов в соответствии с их предназначением»³⁹.

На мой взгляд, И.В. Гранкин, безусловно, прав в том, что распределить, разграничить полномочия властных органов в соответствии с их предназначением необходимо.

Но представляется, что  это можно и нужно сделать  в рамках концепции разделения властей. Замена же одной концепции на другую вряд ли даст положительные результаты.

Итак, формирование концепции  государственной власти в Российской Федерации – сложный, противоречивый процесс. Для начального этапа реформы  политической системы конца 80-х – начала 90-х гг. в концептуальном плане было характерно существование двух прямо противоположных принципов. С одной стороны, ставилась задача превратить Советы в постоянно действующие органы законодательной власти, что требовало отказа от непрофессионального характера законодательной власти. С другой стороны, не было заявлено об окончательном отказе от идеи, что Советы могут быть одновременно и законодательными и распорядительными органами. В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти.

Наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс  разделения власти по «вертикали». Имеется  в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей. Государственная власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном разделении полномочий, не позволяющем как узурпацию власти каким-либо органом, так и ослабления единой власти государства в целом. Для реализации в полном объеме принципа разделения властей, на наш взгляд, необходимо, во-первых, внести изменения в Конституцию РФ, наделив Президента РФ полномочиями главы исполнительной власти и определив его место в системе разделения властей; во-вторых, наделить представительные, законодательные органы государственной власти полномочиями по контролю за исполнением законов, вернуться к институту императивного мандата.