Разделение властей в государственном механизме

Устойчивость и преемственность  системы власти обеспечивается определенным конституционно-правовым механизмом, предусматривающим сбалансированное равновесие властей, их взаимосвязь  и взаимоконтроль. Для этого каждой из них определяется свой источник формирования; закрепляются различные сроки полномочий и предусматриваются политико-правовые рычаги, позволяющие нейтрализовать действия другой.

На рубеже XIX - XX в.в. критика  теории разделения властей была наиболее представлена в трудах В.Вильсона (США), который писал о неэффективности этого принципа в условиях бюрократизации управления. Необходимости в экстремальной обстановке оперативно принимать управленческие решения правительством (президентом). По мнению Б.Зигана, в своем практическом воплощении принцип разделения властей направлен на то, чтобы разрешить внутренне противоречивую проблему, связанную с одной стороны "была бы достаточно властной, чтобы полностью выполнить свое предназначение, а с другой - не такой всесильной, чтобы подавлять общество и отдельных людей".

Таким образом, можно  сделать вывод о том, что мнения западных мыслителей о проблеме разделения властей в государстве весьма разнообразны, что, в свою очередь, обусловлено  тем, что в большинстве стран существуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы, то есть принцип разделения один, а способы его реализации различны. В каждой стране государственный механизм характеризуется специфическими признаками и многочисленными особенностями, которые обусловлены уровнем развития демократических институтов.

Глава II

Концепция разделения властей в российской науке

В истории дореволюционной  России предпринимались попытки ограничить произвол всесильной власти монарха законом, однако, объективные и субъективные факторы не позволяли претворить идеи разделения властей в действительность. Устои и традиции деспотического правления не оставляли шансов на реальную возможность "ввести" принцип разделения властей. Россия не могла следовать теории Ш.Монтескье, так как признавалась доктрина не разделения, а единения властей, основу которой составлял принцип абсолютной верховной власти императора.

Долгое время теория разделения властей рассматривалась советской наукой как буржуазная (реакционная) и по этой причине отвергалась. Это объяснялось тем, что в основу советской концепции государственной власти были положены взгляды К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина, рассматривающих механизм государственной власти в качестве «работающей корпорации, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы». По мнению основоположников марксизма-ленинизма, государственная власть – единое целое, а систему органов должны возглавлять полновластные Советы, в работе которых происходит «слияние управления с законодательством». Государственная власть, реализуемая как единое целое, с неизбежностью приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и в конечном счете – к диктаторской узурпации власти особым слоем людей.

Как один из принципов  организации государственной власти принцип разделения властей был провозглашен Декларацией «О государственном суверенитете Российской Федерации» от 12 июня 1990 года⁴.

Идея разделения властей  получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ⁵. При конституционной реформе 21 апреля 1992 г.⁶ в ст. 1 Конституции разделение властей наряду с другими началами было названо одной из основ конституционного строя России. Ч. 1 ст. 1 гласила: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей». В Конституцию тогда же была включена специальная ст. 3 о принципе разделения властей. Согласно ч. 1 ст. 3, «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом⁷⁸, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». Во второй части ст. 3 говорилось: «Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу».

В то же время в Конституции  осталась ч. 2 ст. 104, которая в первоначальной редакции Конституции РСФСР 1978 г. гласила: «Верховный Совет РСФСР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и настоящей Конституцией к ведению РСФСР». С учреждением в конституционной системе РСФСР при конституционной реформе 27 октября 1989 г. ⁹ Съездом народных депутатов РСФСР этот орган (а не Верховный Совет) был объявлен высшим органом государственной власти РСФСР. А ч. 2 ст. 104 предусматривала, что Съезд народных депутатов «правомочен принять к своему рассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации».

За период с 1989 по 1992 г. в Конституцию  РСФСР были внесены поправки. Содержание важнейших из них состояло в том, что один из новых государственных  органов –Съезд народных депутатов  вполне в традициях «советской республики» наделялся безграничной властью.

«Впоследствии эту норму Президент  Российской Федерации и его сторонники, –справедливо отмечает С.А. Авакьян, –  особенно активно использовали в  борьбе против 15 парламента, доказывая, что тот имеет необоснованное право верховенства в государстве и подмены других органов, вмешательства в осуществление ими полномочий, предоставленных Конституцией. Думается, что все же реально, если и считать, что Съезд и Верховный Совет Российской Федерации вмешивались в дела Президента и Правительства, то не столько в порядке их подмены, сколько в целях парламентского контроля за их деятельностью»¹⁰.

Нескончаемые споры между законодательной  и исполнительной властью велись в России вплоть до трагических событий 3 – 4 октября 1993 г. Начавшийся внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип разделения властей юридически был блокирован Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее (после разгона 3 – 4 октября 1993 г. парламента и приостановления деятельности Конституционного Суда) перестал действовать. Логикой развития социально-политических событий в России непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской общественно-политической литературе 20 – 30-х гг. о том, что наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы классов и политических группировок за власть¹¹.

Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»¹² фактически означал отказ от конституционного принципа разделения властей. Это выражалось в ликвидации деятельности всей системы прежних органов власти и Конституционного Суда, в установлении верховенства исполнительной власти, а точнее – единовластия Президента¹³. Одна ветвь – исполнительная власть – подмяла под себя остальные ветви власти. Этим же указом, в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было «прервано» осуществление «законодательной, распорядительной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны.

Президентом РФ объявлялся приоритет  Указа по отношению к действующей  тогда Конституции. Она продолжала функционировать лишь в той части, в которой не противоречила названному указу.

Указом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. № 1612 в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности» Конституционного Суда России в «неполном составе» и было предложено не созывать его заседания «до принятия Конституции Российской Федерации»¹⁴. Другим указом «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 была формально юридически и фактически разрушена система местных органов власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советом народных депутатов», были в нарушение действующей Конституции возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации»¹⁵.

Создавшаяся ситуация диктовала необходимость принятия новой Конституции России, задача о разработке которой уже была поставлена в ст. 15 Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»¹⁶, работа над которой в то время велась.

«Проектов новой конституции, – пишут Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, – в предшествующие годы было подготовлено много. Основными из них являлись Проект Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, созванным по решению Президента Российской Федерации. Последний вобрал в себя многие положения проекта Конституционной комиссии и был принят за основу при окончательной доработке Конституции с привлечением субъектов Федерации, депутатов, их различных фракций, специалистов, рабочих групп»¹⁷.

Именно этот проект Конституции и был вынесен Президентом на всенародное голосование. Оно проводилось на основе «Положения о проведении всенародного голосования проекта Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г. № 1633¹⁸. Всенародным голосованием 12 декабря новая Конституция была принята и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря 1993г.

В Конституции получили отражение  нормы о разделении властей. Она  внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти¹⁹.

В Конституции РФ был закреплен  в основном механизм взаимоотношений, выработанный в июле 1993 г. Конституционным Совещанием «Федеральное Собрание –Правительство – Президент». Изменения, конечно, были, но несущественные. Они касались вопроса о составе Совета Федерации. Предлагалось, чтобы его членами были представители субъектов Российской Федерации (по два от каждого). Но если в первоначальном варианте проекта речь шла об их избрании населением, то согласно окончательной редакции, которую внес Б.Н. Ельцин, – оказалось, что они «входят» в Совет Федерации по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В этой новелле окончательно проявились особенности облика оригинальной российской модели разделения властей, закрепленной Конституцией 1993 г.

Осмысливая содержание концепции  государственной власти Российской Федерации, обратимся прежде всего  к ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г., в  которой закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в  Российской Федерации является ее многонациональный народ». Следовательно, Конституция РФ провозглашает и определяет многонациональный народ России первоносителем и первоисточником государственной власти. Если субъектом власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.1 ст. 3) признается только многонациональный народ, то осуществляется государственная власть народом как непосредственно, так и через органы государственной власти.

В Конституции РФ 1993 г. не предусмотрено  права парламента принимать к  своему рассмотрению любой вопрос компетенции государства. Ст. 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и  полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства  Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики.

«Существо этого своеобразия, –  справедливо отмечает В.С. Нерсесянц, – состоит в том, что система  разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер – с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью» ²⁰.

Конституция Российской Федерации  наделяет Президента весьма широким  кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации  и осуществления в стране государственной  власти. Президент Российской Федерации  является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. 80).

Статус Президента – главы государства  – объясняет, но лишь отчасти, то положение, что он прямо не включен ни в одну из трех ветвей власти. Однако ст. 11 и 80 Конституции РФ принцип разделения властей фактически сведен на «нет». Каким образом можно изменить соответствие Конституции и законам направлений политики, определяемых единолично Президентом? Какие из этих направлений «основные», а какие нет, то есть не могут определяться Президентом? Допустимо ли Президенту действовать вне рамок его конкретных полномочий, установленных другими статьями Конституции? Если допустимо, то зачем, наряду со ст. 80, вводить нормы, фиксирующие точно определенные полномочия Президента? – справедливо задает вопросы О.В. Лучин²¹.

Возникает также вопрос о том, почему Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента. Если мы проанализируем ст. 125 Конституции РФ, то можем сделать вывод о том, что гарантом Конституции кроме Президента РФ обладает Конституционный Суд Российской Федерации, который может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции. Как справедливо считает О.Г. Румянцев, «именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным гарантом конституционного строя. Иначе охрана Основного Закона становится фиктивной»²². Л.А. Окуньков подчеркивает: «Роль гаранта Конституции не является всеобъемлющей или отличительной чертой только института Президента. Это направление деятельности ближе судебным органам, и прежде всего Конституционному Суду»²³.