Пути решения в современном законодательном процессе

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы:

в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;

участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те субъекты, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, - это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те субъекты, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса.

Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества.

При этом все субъекты законодательной инициативы:

) участвуют в этом процессе  в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией и принятыми  в соответствии с ней иными  законами;

) совершают в рамках  законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные  выполнением другими субъектами  процесса возложенных на них  полномочий, т.е. действия, предпринимаемые  субъектами, в полной мере приобретают  логическую оправданность, значимость  и целесообразность только при  завершении всего процесса в  целом;

) действуют в рамках  нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые  последствия;

) действуют с целью  создания закона.

Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.1

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанныйорган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание. Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права либо через них проходят все законопроекты.1

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности: предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса - инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации ").

 

2. Стадии законодательного  процесса

 

2.1 Предпарламентская стадия

 

Законодательный процесс начинается с внесения законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы. Часть 1 статьи 104 Конституции РФ определяет 706 таких субъектов. Правом законодательной инициативы обладают следующие субъекты: Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, Государственная Дума, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, а так же Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды (только по вопросам их ведения). Государственная Дума обязана рассмотреть внесенные данными субъектами законопроекты. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов (далее - ФЗ) и федеральных конституционных законов (далее - ФКЗ), законопроектов о внесении поправок в действующие законы и поправок к законопроектам. Часть 3 статьи 104 Конституции РФ устанавливает набор обязательных документов, необходимых для реализации права законодательной инициативы в форме законопроекта:

·Пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и концепцию законопроекта;

·Текст законопроекта (на титульном листе - указание о том, кто его внес);

·Перечень правовых актов, подлежащих изменению/отмене/приостановлению/дополнению;

·Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должны сопровождаться также заключением Правительства РФ. Отрицательное заключение не является основанием для отклонения законопроекта.

Регламент Государственной Думы определяет следующие положения, которые подлежат обязательному включению в законопроект:

·О сроке и порядке вступления в силу ФЗ, ФКЗ или отдельных их положений;

·О признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых правовых актов в связи с принятием данного ФЗ/ФКЗ.

Факт регистрации законопроекта можно считать завершением предпарламентской стадии законодательного процесса.

 

2.2 Парламентская стадия

 

Предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе. Задача этапа предварительного рассмотрения - проверка текста законопроекта со всеми сопровождающими материалами требованиям ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы. Законопроект вносится в Государственную Думу на имя её председателя и направляется им со всеми документами в депутатские объединения и комитет палаты, в ведении которого находится предметная область законопроекта. Данный комитет проверяет совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы законопроект на соответствие требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы и в течение 14 дней представляет его вместе с заключением в Совет Государственной Думы.[12, C.23] При несоответствии законопроекта указанным требованиям Совет Государственной Думы возвращает его инициатору для их выполнения. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести данный законопроект. Если же законопроект соответствует требованиям, Совет Государственной Думы назначает ответственный по законопроекту комитет и включает проект в примерную программу законопроектной работы палаты на текущую сессию. Данное действие означает признание законопроекта официально внесенным в Государственную Думу

Рассмотрение законопроекта в первом чтении.

Основная цель этапа подготовки и проведения первого чтения - принятие или отклонение палатой концепции законопроекта. Он начинается с того, что в соответствии со ст. 109 Регламента Государственной Думы законопроект направляется Советом Государственной Думы в комитеты, комиссии и депутатские объединения Государственной Думы, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительству РФ, а так же в Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ по предметам их ведения для подготовки и предоставления отзывов, замечаний и предложений. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и её субъектов направляются в высшие законодательные органы субъектов для подготовки предложений и замечаний в срок не позднее, чем за 45 дней до дня рассмотрения их в Государственной Думе. Совет Государственной Думы устанавливает сроки подготовки законопроекта к первому чтению. До принятия законопроекта в первом чтении внесший его субъект законодательной инициативы имеет право изменить его текст или отозвать его на основе письменного заявления. Ответственный комитет имеет право направить законопроект в государственные органы или другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний или проведения экспертиз. Отзывы всех органов, в которые был направлен законопроект, подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях ответственного комитета. Так же любой член такого органа имеет право присутствовать на заседании ответственного комитета с правом совещательного голоса. Законопроект обязан пройти правовую экспертизу, цель которой - установить соответствие законопроекта Конституции, ФЗ и ФКЗ; проверка внутренней логики законопроекта; проверка перечня актов законодательства, подлежащих отмене или изменению. Экспертное заключение Правового управления Государственной Думы, которое проводит данную экспертизу, является обязательным документом для рассмотрения законопроекта в первом чтении. Основной результат подготовки проекта к первому чтению - заключение ответственного комитета (и комитетов-соисполнителей) с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта. Оно принимается голосованием на заседании комитета.

Не позднее, чем за 14 дней до внесения на рассмотрении палаты ответственный комитет направляет законопроект в Совет Государственной Думы. Совет на основании предложения ответственного комитета включает законопроект в порядок работы палаты и назначает дату его рассмотрения в первом чтении. Не позднее, чем за 3 дня до рассмотрения законопроект и сопутствующие материалы направляются Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы и внесшему его субъекту права законодательной инициативы.

Первое чтение регулируется ст. 118 и 119 регламента Государственной Думы. Обсуждается концепция законопроекта, соответствие Конституции, актуальность и практическая значимость законопроекта. Решение о принятии проекта федерального закона в первом чтении принимается простым большинством голосов (больше половины депутатов), а федерального конституционного закона - квалифицированным (2/3 от общего числа депутатов) большинством голосов. Если законопроект не набрал необходимое количество голосов, он считается отклоненным без дополнительного голосования и дальнейшему рассмотрению не подлежит. В случае принятия устанавливается срок внесения поправок в законопроект (15 дней, по предметам совместного ведения - 30). Государственная Дума может также принять решение о всенародном обсуждении принятого законопроекта.

Рассмотрение законопроекта во втором чтении

Подготовка и проведение второго чтения состоят в принятии и отклонении поправок к законопроекту. Поправки вправе вносить только субъекты права законодательной инициативы. При подготовке ко второму чтению ответственный комитет изучает и обобщает поступившие поправки и имеет право их экспертизы на соответствие Конституции и ФКЗ. Данный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу одобренных комитетом поправок, внести в палату таблицу поправок, рекомендованных к отклонению и таблицу поправок, по которым не было принято решение. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта с включенными поправками и подготавливает соответствующее заключение. Завершив работу, ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы:

·Проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

·Таблицу рекомендуемых к принятию поправок;

·Таблицу рекомендуемых к отклонению поправок;

·Таблицу поправок, по которым не было принято решение;

·Текст законопроекта с учетом рекомендуемых к принятию поправок;

·Заключение Правового аппарата Государственной Думы на законопроект.

Совет Государственной Думы определяет дату рассмотрения законопроекта на заседании палаты. Вместе с тем законопроект с поправками направляется Президенту РФ, Правительству РФ, в Совет Федерации, субъекту права законодательной инициативы не позднее, чем за 15 дней до рассмотрения.

В процессе обсуждения законопроекта поочередно ставится на голосование каждая поправка из всех трех таблиц поправок. Все поправки, не набравшие необходимое для принятия число голосов (для ФЗ - простое большинство, для ФКЗ - квалифицированное), считаются отклоненными. После голосования по поправкам на голосование ставится предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если он не набрал необходимого количества голосов (см. выше), то он направляется в ответственный комитет на доработку. По решению Совета Государственной Думы он может быть рассмотрен повторно. Если не набраны голоса и после повторного рассмотрения, проект считается отклоненным.

Рассмотрение законопроекта в третьем чтении

Задача третьего чтения - принятие законопроекта в качестве закона. При подготовке проекта к третьему чтению производится доводка формального качества законопроекта (взаимосвязь статей, редакционная правка и т.п.) По завершении этой работы ответственный комитет направляет законопроект в Совет Государственной Думы, который назначает дату третьего чтения. Если законопроект претерпел изменения во после принятия во втором чтении, он направляется в Совет Федерации, Правительству РФ и депутатам. При рассмотрении в третьем чтении внесение поправок не допускается. Оно носит скорее формальный процедурный характер. Законопроект, не принятый в третьем чтении снимается с дальнейшего рассмотрения. ФЗ принимается простым большинством, а ФКЗ - квалифицированным. Одобренные ФКЗ и принятые ФЗ в течение пяти жней передаются на рассмотрение в Совет Федерации.

Рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Совет Федерации реализует вторую часть парламентской стадии законодательного процесса. Не все законы подлежат обязательному рассмотрению. Подлежат обязательному рассмотрению только законопроекты по вопросам:

·Федерального бюджета;

·Федеральных налогов и сборов;

·Валютного, финансового, таможенного и кредитного регулирования;

·Денежной эмиссии;

·Ратификации и денонсации международных договоров РФ;

·Статуса и защиты государственной границы РФ;

·Войны и мира.

Поступивший из Государственной Думы принятый ФЗ или одобренный ФКЗ вместе с сопровождающими документами в течение 1 часа регистрируется в Совете Федерации и в срок не более 24 часов направляется всем его членам. Отсутствие заключения Правительства РФ по законопроектам, предусматривающим использование средств федерального бюджета, может служить основанием их отклонения Советом Федерации. По законопроекту, как и в Государственной Думе, назначается ответственный комитет. Также могут быть назначены комитеты-соисполнители. Ответственный комитет предварительно рассматривает законопроект, принимает на заседании соответствующее заключение простым большинством голосов. Предварительное рассмотрение происходит открыто. Если законопроект направлен нескольким комитетам, каждый из них представляет своё заключение. Ответственный комитет в заключении обязан указать, подлежит ли законопроект обязательному рассмотрению. Если законопроект затрагивает предметы совместного ведения, в заключении должна быть указана позиция органов государственной власти субъектов РФ. В заключении ответственного комитета дается оценка законопроекта и одно из решений: