Проблема конфликта интересов в системе государственной службы

Предпосылками возникновения  «корпоративного» конфликта интересов  являются:

1. различие целей ведомства и государства в целом, в силу неправильного понимания ведомственных задач или их неточной/нечеткой формулировки
2. превалирование краткосрочных планов организации над долгосрочными
3. несовершенство законодательства и системы контроля и аудита деятельности

В принципе, проявления «личностных» конфликтов интересов в системе  государственных закупок аналогичны проявлениям конфликта интересов  на государственной службе в целом. Наиболее полное перечисление примеров проявления «личностных» конфликтов интересов на государственной службе дают канадские политологи Кен Кернаган и Джон Лангфорд в книге «Ответственный государственный служащий»:

• Использование служебного положения для лоббирования чьих либо интересов.
• Использование конфиденциальной информации.
• Работа по совместительству.
• Использование ресурсов организации в личных интересах.
• Использование служебного положения для целей развития личного бизнеса.
• Деятельность после увольнения со службы (ухода на пенсию).
• Конфликты интересов, связанные с подарками и взяточничеством.

Проявлениями «корпоративного» конфликта интересов может стать:

• Неэффективное и неэкономное расходование выделенных государством средств.
• Лоббирование конкретных поставщиков или их групп.

Примеры «корпоративного» конфликта интересов:

Пример 1. Министерству/ведомству отдельной строкой выделено бюджетное финансирование на закупку специального оборудования на 20 миллионов рублей. Оборудование планировалось закупать в октябре, когда будут подготовлены соответствующие помещения. В первой половине года, из-за появления новых фирм, выпускающих аналогичное оборудование, стоимость требуемого оборудования снизилась на 15-20% и стало очевидно появление экономии средств по этой бюджетной статье, при этом количественное или качественное изменение объемов закупки не возможно из-за ограничений по площадям и функционалу. Таким образом, появляется экономия выделенных бюджетных средств в размере 3-4 миллионов рублей.

В силу жесткости финансового  законодательства перенос этих средств  на любые другие статьи не возможен и средства должны будут возвращены в бюджет. Последствием возвращения их обратно в бюджет станет, скорее всего, пропорциональное сокращение бюджета Министерства/ведомства на следующий финансовый год. В этом случае, Министерство/ведомство попадает в ситуацию конфликта интересов, когда оно не заинтересовано в экономном расходовании выделенных средств.

Пример 2. Региональная/муниципальная администрация проводит открытый конкурс на закупку продукции для собственных нужд. В конкурсе участвуют поставщики из данного и соседних регионов. В случае выигрыша поставщика из соседнего региона будет достигнута экономия средств по данной закупке, но налоги поступят в бюджет соседнего региона и региональная/муниципальная администрация недоберет поступления в свой бюджет и не сможет финансировать другие свои нужды. Кроме того, любая местная администрация заинтересована в сохранении и поддержании рабочих мест в своем регионе. Соответственно, региональная/муниципальная администрация заинтересована в выигрыше «местного» поставщика и попадает в ситуацию конфликта интересов.

3. Конфликт интересов  при проведении конкурса на  закупку продукции для государственных  нужд.

При проведении конкурса на закупку товаров, работ или  услуг для государственных нужд конфликт интересов может быть рассмотрен с различных точек зрения. В частности, предлагается рассмотреть конфликт интересов по источникам его возникновения и по порядку проведения конкурса.

Конфликт интересов  по источникам возникновения может  быть разделен на:

1. Конфликт интересов у государственного заказчика (если он является организатором конкурса).
2. Конфликт интересов у государственного заказчика (если он не является организатором конкурса).
3. Конфликт интересов у сторонней организации - организатора конкурса.
4. Конфликт интересов у участника/участников конкурса.

Здесь надо сделать ремарку  – государственный заказчик и  организатор конкурса не всегда совпадают. А именно, организатором конкурса является «…государственный заказчик в лице федерального органа исполнительной власти, а также юридическое лицо, которому государственный заказчик на условиях договора передал часть своих функций по проведению конкурса.» (Основание: ст.2, Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд")

Конфликт интересов  у государственного заказчика

(если он  является организатором конкурса)

В случае, когда государственный  заказчик не передает функции организатора конкурса сторонней организации, он выполняет работы и несет полную ответственность за организацию и проведение закупок, включая: разработку «внутренней» нормативно-методической базы, финансово-экономическое планирование, разработку конкурсной документации, проведение всех необходимых процедур и оформление всех необходимых протоколов и отчетных документов и т.д. То есть, государственный заказчик сталкивается со всей совокупностью предпосылок возникновения конфликта интересов. Налицо появление всех потенциальных возможностей для «личностного» и «корпоративного» конфликтов интересов. При отсутствии четкой регламентации потенциального конфликта интересов и его регулирования сотрудники государственного заказчика априори оказываются в ситуации, когда они могут быть обвинены в коррупционных действиях. Более того, у сотрудников государственного заказчика нет возможности доказать правомочность своих действий в ситуации конфликта интересов.

Конфликт интересов  у государственного заказчика

(если он  не является организатором конкурса)

При передаче части функций государственного заказчика сторонней организации, государственный заказчик обычно определяет сроки поставки и параметры требуемой продукции (товаров, работ или услуг) и заключает, по итогам конкурса, государственный контракт. Кроме того, государственный заказчик также может, по желанию, формировать конкурсную комиссию из своих сотрудников, вместе с тем комиссия может состоять и из сотрудников организатора конкурса. Таким образом, государственный заказчик, вместе с передачей функций и полномочий, передает большую часть «коррупционных» возможностей организатору конкурса. В этом случае существенно уменьшаются предпосылки для «личностного» конфликта интересов, но полностью остаются предпосылки для «корпоративного» конфликта интересов.

Конфликт интересов у сторонней организации -  организатора конкурса

Организатор конкурса по поручению государственного заказчика  организует и проводит конкурс, причем, оценку заявок и окончательное решение  принимает конкурсная комиссия, которая  может состоять как из сотрудников госзаказчика, так и из сотрудников организатора конкурса. В этом случае возникают оба, вышеупомянутые, вида конфликта интересов. Чаще всего предпосылками «корпоративного» конфликта интересов организатора конкурса становится «корпоративный» или «личностный» конфликт интересов госзаказчика. Организатор конкурса вынужден следовать прямым указаниям или неофициальным просьбам госзаказчика из боязни получить статус «несговорчивого» и потерять имеющийся контракт или последующие контракты на организацию и проведение конкурсов, как у этого, так и у других госзаказчиков. В тоже время, у сотрудников организатора конкурса могут иметься свои интересы в результатах проводимого конкурса, что приводит к возникновению «личностного» конфликта интересов.

Конфликт интересов у участника/участников конкурса

Конфликт интересов  участника/участников конкурса – тематика совершенно особая. В данном случае также возникают ситуации «личностного»  и «корпоративного» конфликта интересов. Предпосылки и проявления «личностного»  конфликта интересов идентичны «личностному» конфликту интересов государственного служащего, с той лишь разницей, что личные интересы могут быть направлены на оказание «помощи» конкурирующей фирме – участнику того же конкурса. В тоже время, «корпоративный» конфликт интересов участника/участников чаще всего возникает при сговоре поставщиков (образовании незаконного картеля) для участия в конкретном конкурсе или стимулировании развития целого сегмента рынка. Возникновение конфликта интересов связано с неизбежным противоречием между желанием получить выгодный заказ и необходимостью соблюдать соглашение с другими фирмами-участниками сговора.

Таблица 1.

Конфликт интересов  по этапам конкурса

4. Чем нормативно  регулируется конфликт интересов  в системе государственных закупок?

Единственным документом, касающимся конфликта интересов в системе государственных закупок является Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 года N 948-1 (в ред. Законов РФ от 24.06.1992 N 3119-1, от 15.07.1992 N 3310-1; Федеральных законов от 25.05.1995 N 83-ФЗ, от 06.05.1998 N 70-ФЗ, от 02.01.2000 N 3-ФЗ,  от 30.12.2001 N 196-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 09.10.2002 N 122-ФЗ). В частности, это статья 9 этого закона:

«9. Антимонопольные требования к проведению конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления

1. При проведении конкурса не допускается:

создание преимущественных условий участия в конкурсе, в  том числе доступа к конфиденциальной информации, уменьшение платы за участие в конкурсе для отдельных участников конкурса;

участие в конкурсе организаторов  конкурса, их сотрудников и аффилированных лиц;

осуществление организатором  конкурса координации деятельности его участников, в результате которой имеется либо может иметь место ограничение конкуренции между участниками конкурса или ущемление интересов его участников;

необоснованное ограничение  доступа к участию в конкурсе.

2. Нарушение правил, установленных настоящей статьей, является основанием для признания судом конкурса недействительным.»

5. Управление конфликтом  интересов в системе государственных  закупок.

В международной практике вопрос управления/предотвращения конфликтов интересов рассматривается как  один из ключевых элементов стратегии противодействия коррупции на государственной службе.

Механизмы управления «личностным» конфликтом интересов достаточно хорошо проработаны как за рубежом, так  и в крупных российских коммерческих структурах и заключаются в проведении серии «внутренних» исследований с целью определения областей потенциальных конфликтов интересов, политики и процедур обнаружения и рассмотрения конфликтов интересов, механизма приема заявлений о конфликте интересов и мер по разрешению действительного или потенциального конфликта интересов. Обычно, результаты исследований оформляются в виде официального документа - «Кодекс поведения сотрудников компании, работающих в сфере закупок». В случае включения в этот Кодекс положений, регулирующих другие аспекты деятельности ведомства/организации, указанный документ обычно носит название «Этический кодекс». После разработки Кодекса основной задачей компании становится отслеживание его соблюдения сотрудниками и внесение необходимых корректировок, обеспечивающих его актуальность.