Проблема конфликта интересов в системе государственной службы

Личностная мотивация, как известно, определяет тот вид  профессиональной деятельности, которую  выбирает для себя каждый человек.

 Государственная служба  как объект профессиональной  мотивации имеет особенные отличия,  так как кроме материальных  и социально-статусных стимулов  содержит еще и общегражданский  компонент. Поэтому гражданские  качества, включая их морально-этические составляющие, гражданственность, осознанность человеком ценностей общественного блага и прогресса, должны быть одними из главных при его поступлении на государственную гражданскую службу.

На гражданской службе в той или иной мере действуют  все виды социальных конфликтов. Но государственно важным и специфическим для служебной деятельности является конфликт интересов, который по преимуществу относится к внутригрупповым (внутриорганизационным) конфликтам.

Конфликт интересов  в системе государственной гражданской службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность. При этом субъектом конфликта интересов выступает не только сам государственный гражданский служащий, но и другие субъекты, интересы которых так или иначе направлены на объект — должность государственной гражданской службы.

Далеко не всегда в  центре конфликта интересов находится личностная материальная, политическая или иная заинтересованность государственного служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления, отсутствием реальных механизмов предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях.

Следствием такой институциональной недостаточности являются коррупция и взяточничество, которые не могут быть полностью преодолены репрессивными методами внутрисистемного характера, поскольку в системе государственной гражданской службы, в ее организационных структурах уже сложилась устойчивая социальная среда государственных служащих, где личностные интересы и способы их реализации не получают морального осуждения, если они выходят за рамки государственных интересов и даже несут им прямую угрозу.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Нормативно-правовые основы регулирования конфликтов интересов на государственной службе

 

Институт конфликта  интересов имеет исключительное значение в каждой сфере правоприменения, где уполномоченные лица выражают интересы других лиц посредством юридически значимых действий. В одних случаях это могут быть интересы частных лиц, организаций, в других – интересы всех граждан. В государственной гражданской службе – это интересы конституционного законодателя Российской Федерации, ее многонационального народа и его государства⁴.

Статья 19 Федерального закона от 27июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной  гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон  № 79-ФЗ) «Урегулирование конфликта  интересов на гражданской службе»  основана на следующих принципах:

• обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;
• обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;
• рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;
• участие в работе таких комиссий как гражданских служащих, так и независимых экспертов (не менее ¼ от общего числа членов комиссии);
• единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента РФ.

Согласно ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской  службе РФ» конфликт интересов проявляется в ситуации, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им  должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организацией, общества, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам⁵.

 По мнению участников  экспертного опроса, посвященного  действенности  Федерального закона № 79-ФЗ, механизмы разрешения конфликтов интересов этот закон отражает в недостаточной мере (так считают 59,3% экспертов) или не отражает вовсе (6,7%). Противоположную точку зрения выразили 20,0% экспертов, но это, скорее всего отражение субъективного взгляда «сверху» на практику разрешения конфликтов интересов на гражданской службе.

Не очень высоко оцениваются  участниками опроса достаточность  Федерального закона № 79-ФЗ в части  содействия борьбе с коррупцией и  предотвращения аморальных явлений в среде государственных служащих: в полной достаточности положений закона уверены всего 13,3% экспертов, в неполной – 56,7% и 30,0% отмечают совершенную недостаточность принятого нормативного акта.

Таким образом, нет оснований  считать, что этот закон кардинально изменил положение в сфере борьбы с негативными явлениями в системе государственной гражданской службы и обеспечит предотвращение и разрешение конфликтов интересов⁶.

Специальному регулированию  конфликта интереса на государственной службе России посвящен Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией».

 

Также среди нормативных  правовых актов, направленных на урегулирование конфликта интересов на государственной  службе, следует выделить Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, который утвердил «Общие принципы служебного поведения государственных служащих».

В соответствии с указом государственному служащему следует:

• воздержаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении им должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
• при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом руководителю или выполнять его решение, призванное предотвратить и урегулировать конфликт.

В системе механизмов по урегулированию конфликта интересов есть и большие минусы. Необходимость урегулирования конфликта возникает лишь с появлением  признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов, или с возникновением конкретного факта, свидетельствующего о наличии конфликта интересов. Поэтому комиссия в основном приходится работать «по факту», на основании поступившей информации. Также не сведений о том, кто координирует и контролирует деятельность комиссий, каковы механизмы, обеспечивающие эффективность деятельности комиссий.

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2.  Современное состояние регулирования конфликтов интересов      на государственной службе в Российской Федерации

 

2.1. Конфликт  интересов на государственной службе в системе государственных закупок

 

Хотелось бы рассмотреть  конфликт интересов в системе  государственной службы РФ на примере  государственных закупок.

1. Общие сведения  о системе государственных закупок.

В мировой практике закупка  товаров, работ и услуг для  государственных и муниципальных нужд обычно осуществляется одним из следующих способов, обеспечивающих конкуренцию между потенциальными поставщиками (исполнителями): открытые и закрытые конкурсы (могут быть как одноэтапные, так и двухэтапные), разного рода переговорные процедуры, регламентированные внеконкурсные способы закупки для небольших контрактов (котировки, закупки по каталогам, прямые закупки). В случаях отсутствия конкуренции или при необходимости срочного проведения закупки используется способ закупки у единственного поставщика (исполнителя)⁷.

Процедуры всех конкурентных способов закупок содержат такие  основные этапы, как информирование заказчиком потенциальных поставщиков  и доведение до них своих потребностей и условий будущего контракта; подготовку поставщиками своих ценовых и технических предложений; оценку поступивших предложений заказчиком и определение предложения с наилучшими условиями. Основным и наиболее рекомендуемым способом закупок является конкурс. Общий порядок проведения конкурса показан на следующем рисунке:

 

 

 

1. определение потребностей

ê

2. подготовка к проведению конкурса

ê

3. приглашение поставщиков к  участию в конкурсе

ê

4. подготовка предложений поставщиками

ê

5. подача / прием предложений

ê

6. оценка предложений и определение победителя

ê

7. заключение контракта

Рисунок 1. Общая схема проведения конкурса

 

В России, организация  и проведение закупок продукции  для государственных нужд регулируется большим числом нормативных правовых актов, среди которых основными являются Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 №97-ФЗ, Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 08.04.1997 №305, ряд других федеральных законов и принятых в их развитие иных нормативных правовых актов.

Основным способом закупки продукции для государственных нужд в России является открытый конкурс, предусматривающий публикацию информации о проведении конкурса в специализированных СМИ и допуск к участию в конкурсах любых поставщиков, пожелавших принять в них участие. Законодательством отводится срок не менее 45 дней для подготовки участниками конкурса своих предложений, включающих информацию о поставщике; сведения, подтверждающие его правоспособность и квалификацию; технические и коммерческие условия выполнения государственного контракта; иные документы. Оценка конкурсных заявок и определение выигравших поставщиков проводится с использованием заранее определенных критериев, важнейшими из которых является цена и качественные/технические характеристики продукции.

Также российским законодательством предусмотрено использование закрытых конкурсов для закупки на рынках с ограниченной конкуренцией; двухэтапных конкурсов для размещения государственных заказов на выполнение научных исследований или выполнение сложных уникальных работ. Для проведения небольших по объемам закупок стандартной продукции, для которой имеется сложившийся рынок, предусмотрен запрос котировок. В случае закупки продукции у монополиста или необходимости срочных закупок используется закупка у единственного поставщика (у единственного исполнителя).

2. Комплексное рассмотрение  конфликта интересов в системе  государственных закупок.

Конфликт интересов, в  целом, может быть определен как  ситуация, в которой имеются личные/частные  интересы, которые в определенных ситуациях могут вступать в конфликт с должностными обязанностями/функциями. Графически конфликт интересов показан на следующем рисунке:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 2. Иллюстрация конфликта  интересов

 

Для сферы осуществления  конкурсных закупок за счет «общественных/государственных» средств, в качестве наиболее наглядного примера конфликта интересов и его разрешения можно рассмотреть практику Всемирного банка, где конфликт интересов является одним из основных факторов определения правомочности участников конкурса. В частности, лицо или фирма, вовлеченные в подготовку спецификаций или технических заданий для конкурса, не могут в последствии выступать в качестве участника этого конкурса. В российском законодательстве по госзакупкам прямого запрета при подобной ситуации не существует.

В системе государственных  закупок ситуация конфликта интересов  может возникать не только на индивидуальном/персональном уровне (у физического лица), но и  на уровне организации в целом. В  связи с этим конфликт интересов  можно четко разделить на «личностный» и «корпоративный». Эти виды конфликта интересов различаются как по предпосылкам возникновения, так и по их проявлениям.

Предпосылками возникновения  «личностного» конфликта интересов  являются:

1. персональная предрасположенность к «воровству»
2. наличие в служебной деятельности (должностных функциях) областей подразумевающих принятие решений на основе субъективных оценок
3. несовершенство системы отчетности, контроля и аудита деятельности
4. отсутствие норм и правил разрешения возникшего «личностного» конфликта интересов