Приватизация государственной
собственности
Введение
Приватизация в России – приватизация,
которая осуществлялась в России
с начала 1990-х годов. В результате
приватизации значительная часть государственного
имущества России перешла в частную
собственность.
Важнейшими направлениями формирования
рыночной экономики России являются
поддержка предпринимательства, разгосударствление,
приватизация и развитие конкуренции.
В этой связи, в условиях перехода
России к многоукладной экономике,
потребовалось преобразование государственной
собственности на основе ее приватизации
и разгосударствления, что явилось
важным условием формирования рынка. В
этих условиях складывается необходимость
понять и проанализировать процессы
приватизации, проходившие в России,
выявить задачи и особенности
российской приватизации, ее проблемы,
перспективы и допущенные ошибки.
Актуальность темы. Приватизация часто
подвергается резкой критике. Утверждается,
что новые обладатели собственности
получили ее не по заслугам, а за счет
личных связей и неформальных отношений
с первыми лицами государства
и их родственниками. С приватизацией
связывают появление в России
олигархов, слишком сильное и
несправедливое экономическое расслоение
населения России. Значительная часть
населения России воспринимает приватизацию
90-х как аморальную, преступную.
С другой стороны, приватизация проводилась
в крайне сложной экономической,
финансовой и политической обстановке:
конфронтации Верховного совета РФ и
Правительством затрудняли создание правовой
базы и проведение институциональных
реформ; Правительство испытывало сильное
лоббистское давление со стороны
Верховного совета; на момент начала приватизации
государство было не способно эффективно
контролировать свою собственность, массовым
явлением стала спонтанная приватизация
- захват контроля над предприятиями
их директорами, настроенными не на развитие
предприятий, а на быстрое получение прибылей.
Главной экономической задачей
приватизации было повышение эффективности
экономики за счет создания института
частной собственности на средства
производства. В то время как в
определенных сферах экономики (обслуживание,
торговля) эта задача была достаточно
быстро решена, в промышленности и
сельском хозяйстве нужный эффект достигался
гораздо медленнее, во многом из-за
того, что приватизированные предприятия
переходили в собственность трудовых
коллективов, то есть под контроль -
а в перспективе и в собственность
- их директоров.
Глава 1
1.1.Понятие приватизации государственного
имущества
В экономическом смысле под приватизацией
понимается преобразование отношений
собственности путем передачи или
продаж на различных условиях государственной
и муниципальной собственности
частным и коллективным хозяйствующим
субъектам».
Поскольку к началу 90-х годов XX в.
наиболее актуальным для экономики
страны был вопрос о приватизации
предприятий, первый закон в этой
сфере - Закон РСФСР от 3 июля 1991 г.
№ 15314 «О приватизации государственных
и муниципальных предприятий» касался
предприятий, их имущества, а не других
видов государственного и муниципального
имущества. В нем вовсе не упоминались,
например, земельные участки, включая
те, на которых предприятия размещены.
В соответствии с этим Законом под
приватизацией понималось приобретение
гражданами, акционерными обществами
(товариществами) у государства в
частную собственность предприятий
как имущественных комплексов, а
также иных объектов: цехов, производств,
участков, оборудования, зданий, сооружений,
материальных и нематериальных активов
предприятий, долей (паев, акций) государства
в капитале акционерных обществ
(товариществ) и др.
Данное определение содержало
в себе ряд недостатков, в том
числе:
неоправданное ограничение круга
лиц, являвшихся приобретателями государственного
имущества – не указаны, например,
производственные кооперативы, хотя эта
организационно-правовая форма была
весьма распространена еще со времен
СССР;
использование неюридической терминологии
в определении объектов приватизации
(цех, участок и т.п.);
отсутствие указания на возмездность
отношений, связанных с приватизацией
государственного имущества – допускалась
безвозмездная передача части акций членам
трудового коллектива при акционировании
предприятий.
Акцент в определении приватизации
делался на приобретении объектов в
частную собственность, а не на целесообразном
в каждом отдельном случае отчуждении
государственного и муниципального
имущества.
Приватизация инициировалась органами
исполнительной власти, заинтересованными
юридическими и физическими лицами,
которые подавали заявки на приватизацию
конкретного объекта уполномоченному
принимать решение об этом государственному
органу. В Законе о приватизации
1991 г. содержался закрытый перечень оснований
для отказа заинтересованным лицам
в принятии решений о приватизации.
Среди них не было такого основания
для отказа в приватизации, как
ее нецелесообразность. Если приватизация
объекта не была законодательно запрещена,
а лицо, подавшее заявку, не ограничено
в силу закона выступать, в качестве
покупателя, положительное решение о приватизации
должно было быть принято. Можно сказать,
что в соответствующих случаях приватизация
для государства была фактически обязательной.
Государство, таким образом, гарантировало
право граждан и юридических лиц реально
приобрести предприятия, их части в свою
собственность
В Гражданском Кодексе приватизация
государственного и муниципального
имущества понимается как передача
имущества, находящегося в государственной
или муниципальной собственности,
его собственником в собственность
граждан и юридических лиц
в порядке, предусмотренном законами
о приватизации государственного и
муниципального имущества. Данное понимание
приватизации, устраняя ряд юридических
недостатков терминологии, все же
требовало дополнительной детализации
в специальном законодательстве.
Модификация законодательства.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О
приватизации государственного имущества
и об основах приватизации муниципального
имущества»1 существенно изменил
понятие приватизации. Приватизация
- это возмездное отчуждение государственного
или муниципального имущества (объектов
приватизации) в собственность физических
и юридических лиц. Из указанного
определения следует, что:
приватизация носит возмездный
характер;
приватизация как процесс представляет
собой деятельность государства
и муниципальных образований, направленную
на уменьшение доли собственности этих
публично-правовых образований в
экономике страны.
Хотелось бы, что Закон о приватизации
1997 г. сохранял заявочную систему
инициирования приватизации и исчерпывающий
перечень оснований для отказа в
принятии решений о приватизации.
Ныне действующий Федеральный
закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации
государственного и муниципального
имущества» понимает под приватизацией
государственного и муниципального
имущества возмездное отчуждение находящегося
в собственности Российской Федерации,
ее субъектов или муниципальных
образований имущества (объектов приватизации)
в собственность физических и/или
юридических лиц.
Отменена заявочная система
приватизации. Заинтересованные лица
сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию,
а выходить с предложениями о
приватизации. В свою очередь, эти
предложения могут быть учтены или,
напротив, не учтены при разработке
прогнозного плана (программы) приватизации
федерального имущества. Закон не содержит
перечня оснований для отказа
в приватизации.
Я хотела бы отметить, что Закон
говорит о передаче государственного
и муниципального имущества в
собственность физических и юридических
лиц (а не в частную собственность).
Объясняется это, очевидно, тем, что
приобретать это имущество могут
субъекты иных форм собственности: ведь
Конституция РФ, помимо государственной,
муниципальной и частной собственности,
допускает существование и других
форм собственности (ст. 8 Конституции
РФ).
Сфера действия Закона о приватизации
2001 г. (как и его предшественника
— Закона 1997 г.) очерчивается не прямо,
а перечислением отношений, возникающих
при отчуждении государственного и
муниципального имущества, на которые
этот Закон не распространяется. Например,
регулируются другими законами приватизация
жилищного фонда и имущества
государственного резерва, государственного
имущества, находящегося за пределами
России, и другие случаи отчуждения,
указанные в законе.
Законодательство о приватизации
не распространяется на отношения, возникающие
при отчуждении:
государственными и муниципальными
унитарными предприятиями, государственными
и муниципальными учреждениями имущества,
закрепленного за ними в хозяйственном
ведении или оперативном управлении;
государственного и муниципального
имущества на основании судебного
решения.
Отчуждение государственного и
муниципального имущества в указанных
случаях регулируется иными федеральными
законами и принятыми в соответствии
с ними нормативными правовыми актами.
Например, отчуждение имущества государственного
предприятия, признанного в установленном
порядке банкротом, регулируется о
а банкротстве, а не законодательством
о приватизации. Таким образом, указанные
отношения не подпадают под понятие
приватизации.
1.2.Развитие законодательства Российской
Федерации о приватизации государственного
и муниципального имущества
Правовое регулирование приватизации
государственных и муниципальных
предприятий осуществляется нормативными
актами различного уровня: федеральными
законами, указами Президента, постановлениями
Правительства РФ. Законодательство
о приватизации имеет специфику,
регулируя отношения, в которых
государство играет главенствующую
роль. Отсюда возникает вопрос, к какой
категории законодательства можно отнести
законодательство о приватизации? Ответить
на этот вопрос возможно в том случае,
если мы определим какие отношения, регулирует
законодательство о приватизации. В частности,
Федеральный закон «О приватизации государственного
и муниципального имущества» 2001 г., который
составляет основу приватизационного
законодательства, содержит нормы: регулирующие
деятельность государственных и муниципальных
органов; касающиеся их прав и обязанностей
в сфере управления и реализации полномочий;
связанные с организационно-управленческой
деятельностью (полномочия органов по
управлению имуществом, иных государственных
органов в сфере приватизации). Эти отношения
являются административными, возникают
между различными государственными (муниципальными)
органами в сфере управления и характеризуются
методом власти и подчинения. Другую группу
отношений, регулируемых законодательством
о приватизации, составляют гражданские
правоотношения, возникающие между равноправными
субъектами в связи с переходом прав собственности
на приватизируемое имущество.
Таким образом, можно сделать вывод,
что законодательство о приватизации
содержит как гражданско-правовые,
так и административно-правовые
нормы, определяющие частные и публичные
отношения отдельных лиц. Кроме
того, законодательство о приватизации
содержит также нормы, регулирующие
иные виды отношений: финансово-бюджетные
отношения (в части определения
нормативов и порядка распределения,
поступивших от приватизации денежных
средств), отношения в части использования
объектов культурного или социально-бытового
назначения и т.д. Означает ли это, что
законодательство о приватизации можно
выделить в какую-то особенную категорию?
В юридической литературе высказывалась
точка зрения, что законодательство
о приватизации носит ярко выраженный
административно-правовой характер и
не может быть отнесено к гражданскому
законодательству, а представляет собой
раздел хозяйственного законодательства,
в состав которого входят акты Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных
образований. В обоснование этого приводятся
положение абзац. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном
особом регулировании правового положения
акционерных обществ, созданных путем
приватизации государственных и муниципальных
предприятий, а также положение ст. 217 ГК
РФ о приоритете приватизационных норм
перед нормами ГК РФ в отношении порядка
приобретения и прекращения права собственности.
Однако с данной позицией трудно согласиться.
Действительно, регулирование деятельности
государства и иных субъектов при приватизации
государственного и муниципального имущества
требует особых законодательных правил,
учитывающих специфику данных отношений.
Необходимо отметить, что кроме приватизации
существуют и другие отдельные виды деятельности:
антимонопольная деятельность, деятельность
по снабжению электроэнергией, газом,
деятельность в сфере коммунальных услуг
и пр., где административное и гражданское
право пересекаются, действуют совместно,
регулируя присущими им методами одни
и те же общественные отношения.
Очевидно, что в данном случае можно
говорить только о комплексном характере
законодательства о приватизации, содержащего
нормы гражданского, административного,
финансового, земельного и иных отраслей
права. Каждое из правоотношений, возникающих
при приватизации государственного
имущества, можно отнести к той
или иной отрасли права, но даже все
вместе они не составят что-либо целостное
и системное.
Основу правового регулирования
приватизации составляют федеральные
законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг.
Далее хотелось бы проследить, как
в соответствии с вышеупомянутыми
законами как изменяются основные понятия
и категории приватизации государственного
и муниципального имущества.