Принцип разделения властей

Представляется, что, говоря о приоритете законодательной власти, Ш. Монтескье лишь подчеркивал наличие реальных властных полномочий законодательных органов, существующих "по природе". Но это отнюдь не означает, что подобный дисбаланс между отдельными ветвями власти должен сохраняться в будущем. Тем не менее, исследователи воззрений французского философа не всегда замечают эту разницу. Именно этим объясняются разночтения в определении места законодательной власти в теории разделения властей, сформулированной выдающимся французским мыслителем. Мнение о верховенстве законодательной власти как чисто локковском тезисе, связанном с именем англичанина Локка, но не француза Монтескье, представляется более убедительным28.

На первый взгляд, определяя место исполнительной власти в теории Ш. Монтескье, можно было бы сказать, что она занимает доминирующее положение среди других ветвей власти. В подтверждение тому следовало бы указать на высказывания французского теоретика об обладании главой исполнительной власти права "вето", о неприкосновенности монарха и др.29. Однако идея Монтескье глубже и содержательнее. Характеризуя сущность исполнительной власти, сам Монтескье прямо заявляет, что "исполнительная власть ограничена по своей природе". Чтобы действия исполнительной власти не нарушали баланс в системе разделения властей, французский мыслитель еще в XVIII в. на теоретическом уровне ввел элементы взаимных ограничений властных полномочий, которые позднее стали прообразом механизма "сдержек и противовесов", описанного американскими федералистами и примененного ими на практике.

Излагая концепцию разделения властей, Ш. Монтескье подчеркивал, что судебная власть, будучи самостоятельной ветвью власти, должна быть независимой в принятии своих решений и должна руководствоваться только текстом закона. Вместе с тем, говоря об отделении судебной власти от других ветвей, теоретик допускал "три исключения, основанные на наличии особых интересов у лиц, привлекаемых к суду". Содержание первого исключения сводилось к тому, чтобы "знать судилась не обыкновенными судами нации, а той частью законодательного собрания, которая составлена из знати". Объясняя необходимость иммунитета знатных слоев от юрисдикции народного суда, Монтескье утверждал, что "привилегия, которой пользуется любой гражданин свободного государства, - привилегия быть судимым равным себе". Второе исключение затрагивало право законодательных органов на смягчение наказания, т.е. "произнесение приговоров, менее суровых, чем те, которые им предписываются" судом. Третье исключение касается положения о том, что представителя той или иной палаты парламента вправе судить не суд, а только та палата, членом которой является обвиняемый в совершении общественно опасного преступления30. В данных утверждениях видятся определенные зачатки позднее получившего распространение института депутатской неприкосновенности. Однако и сейчас наличие неприкосновенности у депутатов парламента, а также определение пределов ее распространения является предметом оживленных дискуссий.

Резюмируя изложенное, можно отметить, что доктрина Ш. Монтескье отражала лишь некоторые особенности устройства европейских государств середины XVIII в. и вряд ли могла быть применена в них в полной мере. Вместе с тем теория разделения властей стала не только идейной основой первых конституционных актов и катализатором прогресса политико- правовых взглядов. Уже в конце XVIII в. отдельные ее положения получили нормативное закрепление в качестве конституционного принципа как во Франции, так и в других государствах и были практически реализованы.

Во Франции первыми нормативными правовыми актами, в которых была отражена теория разделения властей, явились Декларация прав человека и гражданина, принятая Национальным собранием 26 августа 1789 г., и Конституция от 3 сентября 1791 г.

Во французской Декларации 1789 г. провозглашение этого конституционного принципа звучит категорично: "общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции"31. Конкретизировавшая данный тезис Конституция 1791 г. установила, что "суверенитет принадлежит нации: он един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем"; законодательная власть вверяется Национальному собранию, состоящему из представителей, избранных народом; власть исполнительная вверена королю; власть судебная вверена судьям, избираемым народом32.

Важно отметить, что в Северной Америке принцип разделения властей был первоначально воплощен в политическую жизнь отдельных штатов, которые в результате борьбы за независимость были объединены в конфедерацию. Затем, после принятия в 1787 г. Конституции США, содержащей наряду с другими положениями правовые нормы о разделении властей, было образовано единое федеративное государство. Рецепция региональных норм в федеральную Конституцию не стала поводом для исключения из конституций штатов принципа разделения властей. Как известно, этот конституционный принцип и ныне действует в США не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. Полагаем, что первоначальное региональное происхождение принципа разделения властей в Соединенных Штатах в некоторой степени сопоставимо с условиями российской действительности постсоветского периода, где процесс построения новых федеративных отношений также во многом зависел от воли отдельных субъектов в составе России.

Своеобразно видел проблему разделения властей современник американских федералистов, основоположник теории утилитаризма англичанин И. Бентам (1748 - 1832). Выступая за разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, Бентам вместе с тем являлся противником абсолютной независимости отдельных ветвей власти. "Взаимная зависимость этих трех властей заставляет их подчиняться неизменным законам, сообщает им систематическое и выдержанное направление"33. Таким образом, идея сдержек и противовесов имела место и в рамках утилитарного подхода.

В России теория разделения властей стала наиболее популярной к концу XVIII в. в эпоху "просвещенного абсолютизма" Екатерины II. Однако отдельные мысли о необходимости ограничения абсолютной власти монарха теми или иными средствами высказывались гораздо раньше. Светскую власть верховного правителя предлагалось ограничивать моральными критериями и божественной властью (митрополит Иларион); созданием органов, выполняющих законосовещательные функции (Владимир Мономах, Даниил Заточник, Ф. Прокопович)34; ответственностью за действия подданных (епископ Семен (Симеон))35; посредством закона и выборов в определенных случаях не только законосовещательного органа, но и верховного правителя (Максим Грек, Ф. Карпов, И.С. Пересветов, А.М. Курбский, И.С. Тимофеев)36; возможностью неподчинения народа правителю, не соответствующему существующим критериям оценки личности (Иосиф Волоцкий)37; посредством принятия законов, которые имеют обязательный характер не только для народа, но и для самого носителя власти - монарха (С. Полоцкий, Ю. Крижанич, А.Л. Ордин-Нащокин, И.Т. Посошков, И.А. Третьяков, Екатерина II, Н.И. Панин); необходимостью выражения согласия всех подданных при утверждении власти монарха и делегировании законодательных полномочий должностным лицам (В.Н. Татищев)38; созданием парламента (М.М. Щербатов)39.

Таким образом, в процессе становления и развития российской политико-правовой мысли наблюдается эволюционная тенденция к трансформации отдельных мыслей об ограничении самодержавной власти в научную политико-правовую концепцию разделения властей.

Следует отметить, что в России, как и за рубежом, существовало множество точек зрения, суть которых сводилась к всесторонней критике теории разделения властей. В частности, как уже упоминалось, среди критиков рассматриваемой доктрины, живших на рубеже XIX - XX вв., можно назвать известного монархиста Л.А. Тихомирова, который утверждал, что власть монарха является верховной властью и не подлежит никакому ограничению40, и промонархически настроенного философа К.Н. Леонтьева (1831 - 1891), выступающего против любых государственных преобразований, в том числе против реализации в России идеи разделения властей, которая ограничила бы самодержавную власть монарха41.

Таким образом, прежде чем обрести четкие очертания, концепция разделения властей прошла долгий эволюционный путь от несистематизированных политико-правовых взглядов древних мыслителей, касающихся идеи ограничения публичной власти, до классической теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которая впервые была сформулирована Монтескье и развита его последователями.

        3. Сущность разделения властей

     В современном  мире идет тенденция к тому, чтобы государства мира строили  общества как можно демократичнее. Без разделения властей и соответствующей  эффективной системы сдержек  и противовесов не может быть  правового государства и правовых  законов. Препятствие для возникновения  какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционными  принципами, состоит в распределении  власти между органами государства  таким образом, что ни одному  из них не принадлежит вся  государственная власть в полном  объеме. Народ - единственный и первичный  источник власти для государства, и в этом смысле народ суверенен  и полновластен. Он передает часть  принадлежащей ему власти государственным  органам и должностным лицам - своим представителям на определенных  условиях и на определенное  время. Государство и его органы  реализуют делегированные им  полномочия во имя интересов  народа.

3.1 Законодательная власть в РФ

Законодательную власть в России представляет только Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент Российской Федерации. 
    В соответствии со ст. 94 Конституцией РФ, Федеральное собрание признается парламентом России. Согласно ч.1 ст. 95 Конституции РФ, Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации.

Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает и значительную самостоятельность палат, что проявилось в их компетенции и в том, что они заседают раздельно - ч.1 ст. 100 Конституции РФ. Конституция РФ предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний:

во-первых, для заслушивания посланий Президента РФ,

во-вторых, с целью заслушивания посланий Конституционного Суда,

в-третьих, для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Ст. 94 Конституции РФ указывает, что Федеральное собрание является представительным и законодательным органом России. Представительство - очень широкое понятие. В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах. В России в полной мере представительным органом является Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. Думается, можно согласиться с мнением разработчиков проблемного комментария к Конституции РФ, согласно которому о представительном характере верхней палаты говорить приходится с натяжкой. Члены Совета Федерации, не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания. Большинство из них избирается либо в качестве депутата законодательного органа субъекта РФ, либо в качестве главы администрации (Президента, губернатора, мэра и т.п.) субъекта Федерации, а уже членом Совета Федерации они становятся по должности.

В отношении понятия «законодательный орган» в Конституции РФ имеется четкое представление. Законодательный орган реализует законодательную составляющую государственной власти, закрепленную в ст. 10 Конституции. Сущность Федерального собрания как законодательного органа России состоит в том, что парламент РФ обладает правом принимать общеобязательные для исполнения на территории страны нормативно-

правовые акты - федеральные конституционные законы и федеральные законы по вопросам своей компетенции.

Будучи законодательным органом, Федеральное собрание вместе с тем исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Этот контроль осуществляется посредством утверждения федерального бюджета Государственной Думой, а также использование права отказывать в доверии к правительству, которое в этом случае может быть отправлено в отставку Президентом РФ. 
Также, для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную Палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. 
В этом проявляется принцип разделения властей, система сдержек и противовесов. Из этого мы видим, что законодательная власть имеет контроль, хотя довольно слабый в этом случае, за исполнительной властью в РФ.

Ст.ст. 102 и 103 Конституции РФ также являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, эти статьи перечисляют вопросы, которые находятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам (постановление) принимает соответствующая палата. Тем не менее, решение большинства из этих вопросов, так или иначе пересекается с конституционными полномочиями других органов государственной власти, предопределяется их позицией, а по некоторым вопросам решение палаты может порождать правовые последствия, отнюдь не вытекающие из полномочия палаты решать этот вопрос. Тем не менее, назначение выборов Президента РФ и отрешение его также относится к ведению Федерального Собрания, и это сильная возможность парламента.

Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, тоже входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Однако неурегулированность таких вопросов, как сроки предложения кандидатур Президентом, возможность или невозможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные проблемы в сфере эффективного функционирования отдельных из указанных государственных органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными лицами.