Принцип разделения властей в государстве: теория, опыт, перспективы

Российские регионы решают проблему правовой регламентации законодательного процесса разными способами. Базовым источником, в котором находит отражение процесс создания региональных законов, является конституция (устав) субъекта. Однако порядок законотворчества фиксируется в основных законах субъектов, как правило, лишь в общих чертах. Более подробное регулирование законодательной деятельности осуществляется в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов.

Регламент законодательных органов государственной власти - это документ, который регулирует прежде всего внутренние организационные процедуры парламента, входящие в его компетенцию. По справедливому мнению В.М. Манохина, «регламент предназначен для «внутреннего потребления», имеет внутриорганизационный масштаб, т.е. регулирует отношения только внутри органа, структурного подразделения». В связи с этим регулирование законодательного процесса в регламенте законодательного органа, который утверждается самим парламентом, представляется неверным, так как в процессе создания закона участвует не только он сам, но и иные органы государственной власти в пределах своих полномочий. Получается, что законодательный орган своим подзаконным актом регламентирует деятельность органов, относящихся к другим ветвям власти, и посягает тем самым на их самостоятельность, характерную для принципа разделения властей. В то же время утверждение регламента законом, как это предлагается в литературе, также не в полной мере соотносится с предписаниями принципа разделения властей. В данном случае под угрозу ставится самостоятельность законодательных органов, которые вправе сами утверждать порядок своей внутренней деятельности. Справедливо отмечено: превращение регламента парламента (палат парламента) в закон недопустимо, так как это повлечет искажение (нарушение) принципа независимости парламента, смещение его роли в механизме государственной власти и системы сдержек и противовесов, поскольку предоставит иным органам государственной власти (обладающим правом законодательной инициативы) влиять на содержание регламента и в конечном итоге на деятельность парламента (палат парламента) в целом.

Исходя из изложенного, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ определяет перечень конкретных органов исполнительной власти субъекта РФ, которые обеспечивают реализацию возложенных на субъект РФ функций.

2.3 Исполнительная  ветвь власти

Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции РФ можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в РФ имеет две системы - единую систему исполнительной власти РФ, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

По мнению ряда ученых, значение системы органов исполнительной власти субъектов РФ состоит в следующем:

1) в исполнительной власти  заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу;

2) исполнительная власть  включает в себя основную массу  государственных органов и наибольшее число государственных служащих, т.к. исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности;

3) исполнительная власть  обладает огромными финансовыми  ресурсами. Только она непосредственно  владеет денежными средствами  государства и может ими распоряжаться;

4) исполнительная власть  обладает большими возможностями принуждения;

5) в условиях развития  информационного общества и сложности  социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти являются держателями огромных информационных ресурсов.

Следует отметить, что Конституцией РФ, федеральными законами система органов исполнительной власти РФ достаточно четко определена, в то время как четкая регламентация системы органов исполнительной власти субъектов РФ отсутствует.

То есть единственным конкретно определенным элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ является высший исполнительный орган субъекта РФ. Наименование высшего исполнительного органа определяется субъектом РФ самостоятельно. Например, высшим исполнительным органом субъекта РФ может являться правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ.

Определение иных органов исполнительной власти, входящих в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, относится к исключительной компетенции субъекта РФ.

При этом зачастую на уровне субъекта формируется двух- и более уровневая система исполнительных органов субъектов.

Можно констатировать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов РФ имеют существенные различия в количестве и формах составляющих их органов. Однако замечено, что организация исполнительной власти субъектов РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни. Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.

Как правило, такими органами являются министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции в определенной сфере: принимают управленческие решения, несут ответственность за их исполнение.

Установление единства системы исполнительной власти РФ позволяет органам исполнительной власти РФ и органам исполнительной власти субъектов РФ находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство, что является крайне важным для достижения целей деятельности этой ветви власти.

Представляется, что существует неопределенность норм, выражающаяся в отсутствии четкого разграничения понятий «система органов исполнительной власти субъекта РФ» и «структура органов исполнительной власти субъекта».

В данном вопросе по аналогии можно применить принцип разграничения указанных понятий, применяемый на федеральном уровне. В частности, по мнению Государственной Думы, в соответствии с п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие «система федеральных органов исполнительной власти» включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти», используемое в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти.

Как указано в Постановлении КС РФ от 27 января 1999 г. N 2-П, из положений п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 5 (ч. 3), ст. ст. 10, 11, 72 (п. «н»), 77, 78 (ч. 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В то же время из ч. 1 ст. 112 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 71 (п. «г»), 83 (п. «д»), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий.

Исходя из изложенного, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ определяет перечень конкретных органов исполнительной власти субъекта РФ, которые обеспечивают реализацию возложенных на субъект РФ функций.

2.4 Судебная ветвь власти

Судебная власть в большей степени, нежели власть иных органов и должностных лиц государства, является олицетворением закона, поскольку она посредством правоприменительной практики не только формирует нормы права, но и урегулирует конкретные правоотношения посредством применения правовых предписаний. В этой связи суды в значительной мере отличаются от иных органов государственной власти, поскольку совмещают в своей компетенции не только нормотворческую, но и правоприменительную деятельность, т.е. фактически объединяют полномочия законодательной и исполнительной власти, формируя тем самым собственную специфичную компетенцию. Однако в большинстве своем судебные акты являются актами индивидуального характера и не содержат норм права, общепризнанным исключением из данного правила являются лишь постановления Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые принимают судебные акты, определяющие юридическую судьбу отдельных правовых предписаний, исключая возможность их последующего применения. В частности, признание правовой нормы неконституционной влечет за собой невозможность ее применения и фактически превращает такое предписание в «мертвое».

Принцип разделения властей свидетельствует о разграничении отдельных государственно-властных полномочий между органами, относящимися в отдельным «ветвям» власти, в связи с чем каждый из таких органов осуществляет деятельность исключительно в пределах собственной компетенции. Полномочия по отправлению правосудия могут реализовывать исключительно суды, образованные в соответствии с требованиями действующего законодательства. Поскольку большинство органов судебной власти (за исключением мировых судей) являются федеральными, правовое регулирование порядка осуществления ими деятельности и компетенция определяются федеральными нормативными актами. Часть 1 ст. 118 Конституции РФ прямо предусматривает императивное предписание, определяющее возможность реализации правосудия исключительно судами - «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом».

Положения настоящей статьи носят общий характер и направлены на определение и конкретизацию правового положения российских судов в общей системе государственной власти. При этом следует заметить, что в большинстве своем комментируемые предписания дублируют нормы Конституции РФ, которая является актом прямого действия и не требует разработки и принятия каких-либо дополнительных документов, в том числе федеральных конституционных и федеральных законов. Законодательные акты призваны конкретизировать и уточнять положения Конституции РФ с точки зрения практической реализации ее норм. Однако практика законотворческой деятельности в большинстве своем свидетельствует о дублировании предписаний отдельных нормативных актов, что наглядно просматривается на примере положений настоящей статьи.

Ограничение возможности отправления правосудия исключительно компетенцией судов направлено на предотвращение возможности принятия решения иными органами и выступает в качестве особой гарантии защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц. В то же время суды выступают в качестве органов государственной власти, целью деятельности которых является отправление правосудия, т.е. принятия объективного и обоснованного решения по заявлению, поступившему в соответствующий суд, которое основывается исключительно на требованиях действующего законодательства, т.е. суд выступает в качестве независимого арбитра, представляющего государства, в разрешении конкретного дела.

Действующее российское законодательство не предусматривает легального определения понятия «государственный орган» или «орган государственной власти», что способствует формированию различных трактовок данного понятия. Однако в большинстве случаев речь идет о части государственного аппарата, наделенного специальными полномочиями и компетенцией и осуществляющего исполнение государственно-властной деятельности. Применительно к реализации полномочий конкретного органа власти целесообразным представляется рассматривать его с точки зрения совокупности государственных служащих или иных субъектов, в рамках профессиональной деятельности которых реализуются полномочия соответствующего органа власти.

Действующее процессуальное законодательство предусматривает несколько видов судебных составов, которые вправе рассматривать отдельные категории дел. Так, в качестве основополагающего принципа деятельности суда выступает принцип сочетания коллегиального и единоличного рассмотрения дел. Единоличное рассмотрение дел осуществляется непосредственно профессиональными судьями, входящими в состав соответствующего суда. Коллегиальное разбирательство дел характеризуется значительными различиями. Так, состав суда может быть сформирован непосредственно из трех профессиональных судей данного суда либо с привлечением граждан, не имеющих профессионального образования, которые могут выступать в качестве присяжных, народных или арбитражных заседателей. Заседателями выступают граждане РФ, не имеющие специального профессионального образования, т.е. в данном случае представляется закономерным говорить о реализации функции народовластия в области судопроизводства, причем к отдельным категориям заседателей действующее законодательство устанавливает ряд специальных требований.

Деятельность народных заседателей регламентировалась специальным нормативным актом - Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», нормы которого утратили силу с 1 февраля 2003 г. в части, касающейся гражданского судопроизводства, а с 1 января 2004 г. - в части, касающейся уголовного судопроизводства (см. комментарий к ст. 8 Закона).