Предпосылки появления прокуратуры в России

Постановлением Народного  комиссариата юстиции «Об избрании Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов комиссаров юстиции впредь до создания постоянных судебных установлений и об обязанностях избранных комиссаров»  от 19 декабря 1917 г. в связи с упразднением различных институтов, в том числе  и прокурорского надзора, было предписано «немедленно избрать комиссаров юстиции». Инструкцией НКЮ «О революционном  трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его  заседаний» от 19 декабря 1917 г. при производстве судебного следствия предусматривалось  участие обвинения и защиты. В  качестве обвинителей и защитников допускались «все пользующиеся политическими  правами граждане обоего пола».

Но датой воссоздания  российской прокуратуры, большинство  авторов считают 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного  Комитета утвердила Положение о  прокурорском надзоре. Этим Положением на прокуратуру были возложены: надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан; опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы; наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование; поддержание государственного обвинения в суде, а также наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

В соответствии с Положением во главе прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одновременно являлся  Народным Комиссаром юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата юстиции. Назначение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответствии с Положением производилось Прокурором Республики.

Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре состояла в том, что длительное время структура  прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировались законодательством о судоустройстве[9,с.14].

Важное значение для развития прокурорского надзора имело  Положение о Верховном Суде Союза  ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г.¹ В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя отдельные полномочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на прокуроров союзных республик, последние в его подчинении не находились. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.

Дальнейшим шагом в  развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение  Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре  Союза ССР. В соответствии с Положением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для  непосредственного руководства  органами военной прокуратуры была образована Главная военная прокуратура  во главе с Главным военным  прокурором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура  была выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась  как самостоятельный орган.Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» все органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым завершилась ее централизация.

Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение  Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. Изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям.

В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об одной из главнейших обязанностей прокурора  — опротестовывать всякое незаконное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления  судебных органов (ст. 13, 23, 25). Положение  обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные  и общественные организации представления  об устранении нарушения закона и  причин, способствующих этим нарушениям. Специальная глава Положения  закрепляла структуру органов прокуратуры, регулировала порядок назначения и  прохождения службы работниками  прокуратуры.

24 февраля 1964 г. Президиум  Верховного Совета СССР утвердил  Положение о поощрениях и дисциплинарной  ответственности прокуроров и  следователей органов Прокуратуры  СССР, в котором, в систематизированном  виде, изложены порядок, и основания  применения мер поощрения и  наложения взысканий на указанных  лиц.

Основополагающие положения  о прокурорском надзоре были закреплены в Конституции СССР, принятой Верховным  Советом СССР в 1977 г. В ней в  отличие от ранее действовавшей  Конституции дается подробный перечень органов, за точным и единообразным  исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 основного  закона было закреплено, что прокуратура  осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР.

Общесоюзным законодательным  актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. Он является по своей  юридической природе актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и  военной прокуратуры. И последним  важным, на мой взгляд, законодательным  актом стало постановление Президиума Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. «О структуре  Прокуратуры Союза ССР». 28 октября 1980 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о  классных чинах работников органов  прокуратуры СССР. [8,с.29]

 Прокуратура  в Российской Федерации

Итак, первым нормативным  правовым актом российского этапа  развития прокурорского надзора, специально предназначенным для регулирования  организации и деятельности прокуратуры, стал Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. Данный Закон  вводился в действие с момента  его опубликования, т.е. с 18 февраля 1992 г. (первая публикация в «Российской  газете»). В ст. 1 Закона указывалось, что прокуратура России «осуществляет  надзор за исполнением действующих  на территории Российской Федерации  законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение  виновных к ответственности». К числу  «направлений прокурорской деятельности»  относились: надзор, участие прокуроров в расследовании уголовных дел  судами, а также осуществление  предварительного расследования (ст. 2). Статьями 7, 8, 9 этого же Закона предусматривались  иные направления деятельности прокуратуры: участие прокурора в заседаниях органов государственной власти и управления, участие в правотворческой  деятельности, рассмотрение и разрешение в прокуратуре заявлений и  жалоб. Статьей 10 данного Закона определялась система органов прокуратуры.

В разделе III (главы 1—3) Закона определялись предмет надзора, полномочия прокурора по следующим трем видам прокурорского надзора: надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за тем, чтобы издаваемые ими правовые акты соответствовали законам; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

В связи с обострением  «политической конфронтации в обществе, усилением сепаратизма, национализма, преступности» Указом Президента РФ от 20 марта 1993 г. была подчеркнута обязанность  высшего должностного лица государства  создавать необходимые условия «для нормальной работы судов и прокуратуры». В соответствии с Законом РФ от 28 апреля 1993 г. на федеральные органы государственной охраны была возложена обязанность обеспечения безопасности Генерального прокурора РФ. Постановлением Президиума ВС РФ от 28 июня 1993 г. было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации. Законом РФ от 21 июля 1993 г. был определен перечень Учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, составляющих единую уголовно-исполнительную систему.

На этом можно завершить  обзор периода существования  прокуратуры, условно именуемый  некоторыми авторами «предконституционным». Он начался 2 января 1991 г. и завершился 21 сентября 1993 г., когда был принят Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В этот период продолжала действовать Конституция РСФСР 1978 г., в которую вносились изменения и дополнения. Прокуратура, являясь самостоятельным государственным органом, осуществляла направления деятельности. Важнейшее место среди них отводилось надзору.

С момента принятия указа  от 21 сентября 1993 г. начался второй период российского этапа развития прокурорского  надзора (продолжающийся до ныне), условно назовем его «конституционным». В соответствии с выше упомянутым Указом Генеральный прокурор РФ назначался Президентом РФ и был ему подотчетен.

12 декабря 1993 г. была  принята Конституция РФ, в связи с чем была изменена редакция Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии со ст. 1, Прокуратура Российской Федерации представляла «единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов». Было отмечено, что (помимо надзора) прокуратура России выполняет и иные функции. Законом впервые устанавливался «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций». Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 было утверждено Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации. Существенные изменения были внесены Федеральным законом РФ от 23 декабря 1998 г. в Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации». В частности, был дополнен перечень видов прокурорского надзора — «надзор за исполнением законов судебными приставами».

Дальнейшее реформирование законодательства о прокуратуре  увязывается с Указом Президента РФ «О полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  федеральном округе». Этим Указом, территория России была подразделена на семь федеральных  округов: Центральный федеральный  округ, Северо-Западный федеральный  округ, Северо-Кавказский федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ. Соответственно приказом Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» от 5 июня 2001 г. № 98, подобные управления были созданы во всех округах, кроме Северо-Кавказского. В последнем, функции управления Генеральной прокуратуры возлагались «на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе».

При выполнении возложенных  функций управления Генеральной  прокуратуры не подменяют прокуратуры  субъектов Российской Федерации, а  взаимодействуют с ними и вправе вмешиваться в их деятельность только тогда, когда для устранения нарушений  законности, полномочий прокурора субъекта Федерации недостаточно, либо имеются  иные причины и обстоятельства. Таким  образом, управление Генеральной прокуратуры  РФ в федеральном округе является новым звеном прокуратуры.

Конец 2001 г. и весь 2002 г. ознаменовались обновлением кодифицированного  законодательства. Так, Государственной  Думой ФС РФ 22 ноября 2001 г. был принят Уголовно-процессуальный кодекс российской Федерации, 20 декабря 2001 г. — Кодекс Российской федерации об административных правонарушениях, 14 июня 2002 г. — Арбитражный  процессуальный кодекс Российской Федерации, 23 октября 2002 г. — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

В трех из четырех перечисленных  кодексов законодатель отказался от такого акта прокурорского надзора, как протест. Теперь прокурор, принимая участие в уголовном, арбитражном  и гражданском судопроизводстве, вправе принести представление. Лишь в  административном судопроизводстве законодатель сохранил прежнюю форму прокурорского  реагирования — протест.

Наконец, последние перемены в прокуратуре принесли летние изменения 2007 г. в закон «О прокуратуре РФ»  и Уголовно Процессуальный Кодекс. Вследствие образования следственных комитетов, в том числе и при прокуратуре, прокуроры лишились возможности возбуждать уголовные дела, теперь они лишь дают на это согласие следователям.

Но на этом процесс совершенствования  законодательства о прокуратуре  не заканчивается, и пока нет основания  для ограничения второго периода  российского этапа развития прокурорского  надзора какой-либо датой.