Правовое регулирование использования участков лесного фонда

15) осуществление религиозной деятельности;

16) иные виды использования в соответствии с назначением лесов.

При этом леса могут использоваться для одной или нескольких вышеперечисленных целей, если иное не установлено ЛК РФ и другими федеральными законами. А использование лесов, представляющее собой предпринимательскую деятельность, осуществляется на землях лесного фонда лицами, зарегистрированными в РФ в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»¹⁵.

Что касается резервных лесов, то к ним относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины. В резервных лесах осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов. Использование резервных лесов допускается после их отнесения к эксплуатационным лесам или защитным лесам (ст.109 ЛК РФ).

В статье 5 Лесного Кодекса РФ «Понятие леса» говорится, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. В ЛК РФ 1997г. лес был представлен как совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Леса и многолетние насаждения признавались недвижимым имуществом до принятия Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса РФ», внесшего изменения в п.1 ст.130 ГК РФ, исключающие слова «леса», «многолетние насаждения» из перечня недвижимых вещей. Таким образом, леса и многолетние насаждения, как и другие вещи, не относящиеся к недвижимости, признаются теперь движимым имуществом¹⁶. К недвижимому имуществу относятся лесные участки, так как согласно ст.93 ЛК РФ право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹⁷.

Необходимо отметить, что новый Лесной Кодекс РФ заменил традиционное для лесного права понятие участка лесного фонда понятием лесного участка, что технически облегчает применение по отношению к нему норм земельного и гражданского законодательства.

Поскольку лес не относится более к недвижимым вещам, и не упоминается более в числе недвижимого имущества, права на которое подлежат государственной регистрации, в имущественно-правовых характеристиках земельного участка теперь не делается акцент на лесе, можно полагать, что покрытый лесом участок в имущественном аспекте отныне рассматривается как любой другой земельный участок. Все это фактически сводит лес к роли принадлежности земли¹⁸ или как указывает А.В. Дегтев «Лесной кодекс РФ лес и землю ввел в единый лесной объект»¹⁹. Однако если в гражданском праве главная вещь определяет судьбу ее принадлежности, то такая конструкция мало приемлема в природно-ресурсовых отношениях, где каждый природный объект является важным в силу его собственной и уникальной экосистемной значимости. Факта нахождения леса на земле не достаточно для того, чтобы отказаться рассматривать его в качестве самостоятельного объекта имущественных, а тем более управленческих или иных публичных отношений.

Таким образом, традициям правового регулирования лесных отношений в большей степени отвечало бы использование понятия «участок лесного фонда», включающего лес и землю под ним в их совокупности и единстве. В ЛК РФ нет даже более общего понятия лесного фонда, законодатель оперирует только термином земельного права «земли лесного фонда».

Что касается понятия «лесной участок», то статья 7 ЛК РФ, его закрепляющая, не раскрывает его содержание, а устанавливает, что таким участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ²⁰. Отсюда следует, что лесной участок имеет следующие необходимые признаки:

1) это часть поверхности земли, в том числе почвенный слой, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке;

2) он расположен на землях лесного фонда или на землях: обороны и безопасности, на которых расположены леса; поселений, на которых расположены городские леса; особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса;

3) в отношении него проведено лесоустройство в порядке, установленном Правительством РФ, и осуществлено проектирование (подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесного участка) по правилам ст.69 ЛК РФ;

4) он прошел государственный кадастровый учет лесных участков по правилам ст.92 ЛК РФ. Согласно п.2 ст.6 ЗК РФ участком является часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Таким образом, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в процессе проведения лесоустройства, прошедший государственный кадастровый учет лесных участков. Поскольку в ЛК РФ нет понятия лесного кадастра, государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 02.01.2000 «О государственном земельном кадастре»²¹.

Только совокупность всех названных признаков позволяет рассматривать соответствующую часть поверхности земли как юридическую категорию лесного законодательства - лесной участок.

Иллюстрацией необходимости соответствия участка лесного фонда всем вышеназванным признакам является следующий пример судебной практики. Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа Постановлением от 06.03.2007 отменил решение арбитражного суда первой инстанции и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции по делу по иску ГУП ДРСУ №1 к ЗАО «Мостдорстрой» об освобождении земельного участка. Иск был обоснован тем, что спорный участок относится к землям поселений, а не к землям лесного фонда, соответственно не находится в федеральной собственности, а значит был передан ответчику в аренду неуполномоченным лицом и подлежит освобождению ответчиком. Направляя дело на новое рассмотрение в первую инстанцию Федеральный Арбитражный Суд Восточно-Сибирского округа указал, что поскольку из одних представленных суду документов следует, что спорный участок относится к землям поселений, из других - что к землям лесного фонда, суду первой инстанции надлежит определить, к какой категории земель относится спорный участок и в федеральной или муниципальной собственности он находится и только после этого возможно принятие решение по существу спора²². 

2. Общая характеристика использования участков лесного фонда в новом Лесном кодексе РФ

08.11.2006г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят новый Лесной Кодекс РФ (далее - ЛК РФ), вступивший в силу 01.01.2007г. и применяемый к отношениям, возникшим после дня введения его в действие. Важные правовые нормы, обеспечивающие практическое применение ЛК РФ, установлены в Федеральном законе от 04.12.2006г. №201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»²³.

Принятие нового Лесного Кодекса РФ обусловлено необходимостью поддержания лесного законодательства в состоянии, соответствующем меняющимся социально-экономическим и экологическим условиям в сфере природопользования, в частности назрела необходимость решения ряда проблем, таких как:

1. значительные экологические и экономические потери от незаконной рубки и незаконного экспорта древесины;
2. огромные потери лесного хозяйства от масштабных лесных пожаров;
3. невысокая экономическая эффективность лесопользования, что в первую очередь связано с малой долей глубокой переработки древесины;
4. необходимость привлечения инвестиций в лесное хозяйство;
5. необходимость повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов;
6. обеспечение сохранения и воспроизводства лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба²⁴.

Возможными способами актуализации лесного законодательства были редактирование действовавшего ранее Лесного кодекса или разработка нового кодекса. Поскольку редактирование текста любого закона имеет смысл только при сохранении его концепции, а в основу нового кодекса положена во многом новая концепция, был сделан выбор в пользу создания нового кодифицированного акта.

При принятии вступившего в силу с 01.01.2007 ЛК РФ возникли острые дискуссии по поводу его содержания. Новый ЛК РФ, проводящий последовательную линию на либерализацию лесопользования, уменьшение участия государства в ведении лесного хозяйства, множественность форм собственности на леса, на допуск к сфере лесозаготовок иностранных инвесторов, ослабление административных и усиление договорных методов регулирования, устанавливающий более чем длительные сроки аренды, вызвал серьезные разногласия. Органы власти более восьмидесяти субъектов РФ дали отрицательное заключение на законопроект, в высшие органы государственной власти РФ было направлено несколько тысяч обращений граждан с требованиями отклонения законопроекта, запрещения частной собственности на лесные земли, закрепления статуса лесного фонда как общественного достояния.

В итоге из окончательной версии Лесного Кодекса РФ были исключены наиболее спорные положения: исчезло упоминание о частной собственности, собственности иностранных субъектов на лесные участки, допуска иностранных инвесторов, ограничений пребывания граждан в лесах, беспрецедентно длительных сроков аренды. В результате снижения социальной конфликтности документа возникли пробелы правового регулирования. Так, право собственности урегулировано применительно к лесным участкам, древесине и иным добытым лесным ресурсам и никак не затрагивается право собственности на лес вообще, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения.

Новеллой нового Лесного Кодекс РФ следует считать определение основ и приоритетов правового регулирования в области лесных отношений. ЛК РФ ориентирует лесное законодательство на использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций; недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; платность использования лесов²⁵.

Первостепенное значение для повышения эффективности лесохозяйственной деятельности и лесопромышленного комплекса имеет стабильность законодательства и системы управления, взаимная ответственность государства и бизнеса, наличие экономических стимулов к охране и рациональному использованию лесов. Исходя из этого, прямое введение в настоящее время частной собственности на леса явилось бы мерой социально не приемлемой и экономически мало обоснованной.

Иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства не названы ЛК РФ в числе участников лесных отношений, однако это не исключает их участия в данных отношениях, поскольку, согласно части 3 ст.62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

В ЛК РФ отсутствует понятие лесных отношений и их объектов. Как следует из содержания документа, лесные отношения складываются по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами. Преимущественно Кодекс регулирует отношения по поводу лесных участков как объектов имущественных прав и в меньшей мере учитывает многофункциональное значение лесов как природного объекта, совмещающего в себе разнообразные природные свойства. В то время как арендным и иным имущественным отношениям в ЛК РФ посвящено множество статей, средообразующие и другие экологические свойства леса в документе отражены в гораздо меньшей степени.

В качестве недостатков нового ЛК РФ следует также назвать отсылочный характер многих норм, требующих принятия иных подзаконных актов и законов субъектов РФ, которые должны создать легитимные условия для содержащихся в ЛК РФ норм. Так, согласно части 1 ст.15 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса РФ» Правительство РФ до 01.07.2007г. должно было издать более 50 нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию положений ЛК РФ. На данный момент данная задача Правительством РФ еще не решена²⁶.

К сожалению, с принятием нового Кодекса были существенно ослаблены гарантии охраны и использования лесов по целевому назначению в ходе перевода соответствующих земель в земли других категорий, то есть их изъятия. Во-первых, особенности перевода земель лесного фонда в земли других категорий (закрытый перечень оснований перевода) отныне будут установлены только для земель, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель. Во-вторых, исключается компенсация потерь лесного хозяйства при переводе лесных участков в другие категории земель, что может снизить финансирование мероприятий по охране и восстановлению лесов. В то же время запрещается перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны и лесопарки, в земли иных категорий. Ранее перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускался на основании решения Правительства РФ.

В Кодексе в целом неудовлетворительно урегулирована проблема ограничений использования лесов. Так, в ст.27 названы лишь виды возможных ограничений и не урегулированы их основания и порядок введения. Между тем юридическое значение ограничений немалое. Ограничения устанавливаются в лесохозяйственном регламенте, обязательно оглашаются при проведении аукциона и, естественно, влияют на правовой режим лесного участка.

Одной из важнейших в Кодексе является норма о пребывании граждан в лесах (ст.11 ЛК РФ). В целом норма может быть признана удовлетворительной с точки зрения ее потенциала защиты общественных интересов. Наиболее заметным является пробел, связанный с отсутствием порядка запрещения или ограничения пребывания граждан в лесах: не указано лицо (лесопользователь или орган управления), которое вправе принимать такие решения. Норма о пребывании по своему смыслу рассчитана на пребывание именно в тех лесах, основная часть которых (на землях лесного фонда) останется федеральной собственностью и потому вполне согласуется с п.1 ст.262 ГК РФ.

Кодекс не содержит мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному лесопользованию и охране лесов. Также нет мер стимулирования лесопромышленного комплекса к глубокой переработке древесины.