Правовое регулирование использования участков лесного фонда

 

 

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ИНСТИТУТ ПЕРЕПОДГОТОВКИ СРЕЦИАЛИСТОВ

 

 

Кафедра  теории государства и права

 

 

 

 

 

 

 

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА на тему  Правовое регулирование использования участков лесного фонда

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

НОВОСИБИРСК  2007

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Введение……..…….……………………………………………………………4

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКОВ ЛЕСНОГО ФОНДА......…………………8

1. Понятие земель лесного фонда, лесного участка…………….…………8

2. Общая характеристика использования участков лесного фонда в новом Лесном кодексе РФ……………………………………………………………25

3. Правовые основы использования участков лесного фонда…………...35

ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА………………………………………………….………..40

2.1. Право собственности на земли лесного фонда, сервитуты……………40

2.2.Право постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользования……………………………………………………...…46

2.3. Аренда участков лесного фонда………………………………………...52

ГЛАВА III. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКОВ ЛЕСНОГО ФОНДА…………………....62

3.1.Проблемы  связанные с развитием лесных правоотношений………….62

3.2.Совершенствование законодательства в сфере использования лесных участков………………………………………………………………………..67

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.…………………………………………………  …….....….72

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.…………..…………….78

 

Введение

 

Для России как страны, большая часть территории которой покрыта лесом, законодательно установленные нормы и правила лесопользования имеют особое значение. Российское лесное законодательство имеет глубокие исторические традиции, формировалось с учетом достижений лесоводственной науки, отечественного и зарубежного опыта. Правовые основы использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов с начала прошлого десятилетия претерпели ряд существенных изменений, но в целом исходили из необходимости обеспечения рационального и неистощительного лесопользования, сохранения и возобновления экологического и экономического потенциала леса, создания условий для функционирования лесопромышленного комплекса, удовлетворения потребностей общества в разнообразных лесных ресурсах.

Поддержание лесного законодательства в состоянии, соответствующем меняющимся социально-экономическим и экологическим условиям, является одной из задач государства в сфере природопользования. В числе насущных проблем лесопользования , являющегося ключевым звеном лесопромышленного комплекса - значительные экологические и экономические потери от незаконных рубки и экспорта древесины, огромные потери лесного хозяйства от масштабных лесных пожаров, невысокая экономическая эффективность лесопользования, что в первую очередь связано с малой долей глубокой переработки древесины. Очевидно, что лесное законодательство должно быть направлено главным образом на решение названных и других актуальных задач: с одной стороны, создавать условия для устойчивого развития отечественного лесопромышленного комплекса, привлечения инвестиций в лесное хозяйство, повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов, а с другой стороны, обеспечивать сохранение и воспроизводство российских лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба. С 01 января 2007 года вступил в силу новый Лесной Кодекс РФ, в основу которого положена во многом новая концепция правового регулирования отношений лесопользования, в том числе в сфере использования участков лесного фонда.  Обозначенные проблемы и определяют актуальность выбранной темы.

С точки зрения возможных способов актуализации лесного законодательства были возможны как разработка нового варианта кодифицированного акта, так и редактирование действующего кодекса. Более предпочтительным, отвечающим целям развития лесного законодательства и сохранения его преемственности, представлялся путь внесения изменений и дополнений в ЛК РФ 1997г. Принятием ряда поправок, направленных на преодоление названных проблем, задача приведения Кодекса в соответствие с требованиями рыночной экономики и устойчивого лесопользования, в принципе, могла быть решена. Однако редактирование текста любого закона имеет смысл только при сохранении его концепции. Как показывает содержание принятого документа, в его основу положена во многом новая концепция отраслевого правового регулирования, что и обусловило выбор законодателя в пользу разработки нового Кодекса.

Объектом исследования настоящей работы является система общественных отношений, складывающихся в связи с использованием участков лесного фонда, а предметом - правовое регулирование использования участков лесного фонда.

Целью выпускной квалификационной работы является комплексный анализ норм обеспечивающих правовое регулирование использования участков лесного фонда, выявление проблем в данной сфере и выработка путей их решения.

Для реализации названных целей были определены следующие задачи: определить понятия «участок лесного фонда», «земли лесного фонда»; определить способы, порядок и основания предоставления участков лесного фонда для использования; на основе исследования теории и правоприменительной практики выявить проблемы правового регулирования, пробелы законодательства и предложить рекомендации для его усовершенствования.

Методологическую основу работы составляют общенаучные методы познания: анализ, синтез, диалектико-материалистический, формально-логический. Использовались также частно-научные методы исследования: системно-структурного анализа, функциональный метод, статистический, метод конкретно-социологических исследований, метод сравнительного исследования.

Гипотеза исследования:

В связи с вступлением в силу нового Лесного кодекса РФ и отсутствием ряда необходимых нормативно-правовых актов в развитие Лесного кодекса, действующее лесное законодательство изобилует пробелами, которые создают проблемы для правового регулирования лесопользования. Поэтому в ходе исследования предполагается разработка необходимых норм, устраняющих пробелы в законодательстве и оптимизирующих практику правоприменения в сфере правового регулирования использования участков лесного фонда.

Что касается степени исследованности выбранной темы «Правовое регулирование использования участков лесного фонда», то необходимо отметить, что большинство работ были написаны на основе исследования ранее действовавшего Лесного Кодекса РФ 1997г. и в настоящее время в значительной части неприменимы.

Исследованиям правового регулирования использования участков лесного фонда посвящены работы М.Ю. Тихомировой, А.Ю. Семьяновой, О.И. Крассова, Р.В. Блинникова, Г.Е Быстрова, М.И. Васильевой, О.А. Зиновьева, И.И., Кожедубова, А. Курбатской и других.

 

 

ГЛАВА I.  Теоретические и правовые основы использования участков лесного фонда

1. Понятие земель лесного фонда, лесного участка

 

Леса располагаются как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий. Согласно ст.7 ЗК РФ земли по целевому назначению подразделяются на семь категорий, одной из которых являются земли лесного фонда¹.

Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Порядок использования и охраны земель лесного фонда, отнесение земель к землям лесного фонда и перевод их в земли иных категорий осуществляются в порядке, установленном земельным и лесным законодательством РФ.

К землям лесного фонда относятся лесные земли и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли, о чем говорится в ст.101 ЗК РФ и не упоминается в ЛК РФ². Так, согласно части 1 ст.101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся:

во-первых, лесные земли, которые, в свою очередь, подразделяются на:

1. земли, покрытые лесной растительностью;
2. земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, редины, прогалины и другие),

во-вторых, предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Согласно ранее действовавшему Земельному кодексу РСФСР (часть 1 ст.94) землями лесного фонда считались земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности. Из данного в ст.101 ЗК РФ определения земель лесного фонда можно сделать вывод, что оно воспроизводит старое определение ЗК РСФСР, из которого прямо вытекает вывод о том, что определяющим признаком земель лесного фонда является их целевое предназначение. Такой вывод можно встретить и в ряде научных работ. Так, О.И. Крассов, комментируя указанную норму старого ЗК РСФСР, отмечает, что «закрепление в законодательстве такой структуры земель лесного фонда обусловлено разным целевым назначением двух указанных видов земель. Лесные земли предназначены для выращивания лесов, рационального и эффективного их использования и воспроизводства. Для этих же целей используются и те участки лесного фонда, которые не покрыты лесной растительностью (вырубки, гари и т.п.). Они также предназначены для лесовосстановления, поэтому относятся к лесным землям.

Нелесные земли - земли, которые не только не заняты лесом, но и не предназначены для его выращивания. Их целевое назначение состоит в обслуживании нужд лесного хозяйства - устройство просек, дорог и т.п».³.

Однако ЗК РФ прямо относит к нелесным землям лесного фонда и такие земли, которые не только не предназначены для нужд лесного хозяйства, но в силу своих объективных характеристик в принципе не могут использоваться ни для каких нужд, как, например, земли, занятые болотами, каменистыми россыпями.

Таким образом, в действующем Земельном кодексе РФ, как и в ранее действовавшем ЗК РСФСР, отражено более узкое понятие лесных земель, нежели в Лесном кодексе РФ⁴.

В связи с изложенным не могу согласиться с И.И. Черданцевой, которая указывает, что «новым моментом в развитии лесного законодательства Российской Федерации является отказ от существующего деления лесного фонда на лесные и нелесные земли»⁵. Данное утверждение несколько преждевременно, что не отменяет необходимости приведения в соответствие земельного и лесного законодательства, регулирующего режим земель лесного фонда РФ.

Считаем целесообразным внести соответствующие изменения в часть 1 ст.101 ЗК РФ с целью приведения ее в более полное соответствие с определением земель лесного фонда, данным в ЛК РФ, поскольку последнее представляется более точно отражающим существенные характеристики указанной категории земель. В связи с изложенным, предлагаю следующую редакцию п.1 статьи 101 ЗК РФ:

«Статья 101. Земли лесного фонда

1. К землям лесного фонда в зависимости от целевого назначения расположенных на них лесов относятся земли защитных лесов, земли эксплуатационных лесов и земли резервных лесов.

По оценкам специалистов, земли лесного фонда занимают 70% территории Российской Федерации⁶. Земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. ЛК РФ не дает юридических понятий лесничеств и лесопарков, называя их основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (ст.23 ЛК РФ)⁷.

Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам (ст.10 ЛК РФ). В ЛК РФ 1997г. в соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда выделялись леса первой, второй и третьей групп, кроме того, в лесах могли быть выделены особо защитные участки с ограниченным режимом лесопользования.

На 01.01.2005 леса первой группы составляли 269,6 млн. га (23% общей площади лесов России), второй группы - 88,8 млн. га (6%) и третьей группы - 815 млн. га (71%)⁸. Приведенные статистические данные, возможно, и обусловили целесообразность перехода от деления лесов на первую, вторую и третью группы на защитные, эксплуатационные и резервные леса. По действующему лесному законодательству леса первой группы и категории защитности лесов первой группы признаются защитными лесами и категориями защитных лесов, предусмотренными ст.102 ЛК РФ⁹.

Запасы древесины в России составляют около 75 млрд. кубометров¹⁰. Для обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощимого использования лесов, а также развития лесной промышленности ст.12 ЛК РФ предусматривает мероприятия, направленные на освоение защитных (ст.102-107 ЛК РФ) и эксплуатационных (ст.108 ЛК РФ) лесов. Для сравнения отметим, что ЛК РФ 1997г. не оперировал категорией «освоение лесов».

Эксплуатационные и защитные леса подлежат освоению в целях, указанных соответственно в частях 3 и 4 ст.12 ЛК РФ. Что же касается резервных лесов, в которых в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины, то в них осуществляются только авиационные работы по охране и защите лесов. Согласно части 3 ст.109 ЛК РФ использование резервных лесов допускается лишь после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам в установленном порядке.