Правовое регулирование федеральных отношений

Специфика данного конституционного принципа как принципа федерального коллизионного права заключается  в необходимости создания определенной юридической процедуры для проверки федеральных законов, ограничивающих права и свободы граждан, с  целью предотвращения коллизий, а  не последующего их устранения (когда  гражданам уже причинен ущерб). Для  этого предлагается: а) ввести предварительный  конституционный контроль федеральных  законов, ограничивающих конституционные  права и свободы и наделить Конституционный Суд РФ полномочием  по обязательной проверке конституционности  указанных Федеральных законов  до их подписания Президентом РФ (как  это предусмотрено Конституцией Французской Республики 1958 г.); б) расширить  круг субъектов, имеющих право обращения  в Конституционный Суд РФ с  запросом о проверке конституционности  нормативных правовых актов, затрагивающих  права и свободы личности, в  частности предоставив такое право Генеральному прокурору РФ, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъектах РФ; в) при проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, ограничивающих права и свободы граждан, обращать особое внимание на справедливость ограничений и их соразмерность защищаемым конституционным ценностям.

Особенность принципа приоритета федерального законодательства при  соблюдении прав субъектов РФ состоит  в том, что он одновременно является коллизионным принципом (устанавливая приоритет) и требует обеспечения  конституционных прав субъектов  РФ. Данный принцип означает, что  для сохранения целостности государства, обороноспособности и безопасности правовое регулирование многих важных сфер жизнедеятельности должно быть единым, т.е. осуществляться на федеральном  уровне, не нарушая права субъектов  РФ. Он сформулирован на основе коллизионных норм, закрепленных в ч. 5, 6 ст. 76 Конституции  РФ, которые предусматривают изменение  иерархии актов в зависимости  от регулируемых общественных отношений - федеральных законов и нормативных  правовых актов субъектов РФ. По предметам ведения Российской Федерации  и предметам совместного ведения  приоритет имеют федеральные  законы, а по предметам исключительного  ведения субъектов РФ - нормативные  правовые акты субъектов РФ.

На данном этапе развития государства принцип приоритета федерального законодательства реализуется  с ущемлением прав субъектов Федерации. К примеру, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливая общие принципы, детально регулирует и иные вопросы: порядок формирования законодательного (представительного) и исполнительного органов власти субъекта РФ; их полномочия, порядок досрочного прекращения полномочий; форму актов (закон и постановление), которыми парламент субъекта РФ должен регулировать указанные в законе вопросы; порядок принятия актов и др. В соответствии с п. "н" ст. 72, ст. 73 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ эти вопросы относятся к исключительному ведению субъекта РФ, в которые в данном случае вторгается федеральная власть <9>. Аналогичным образом нарушается конституционное разграничение предметов ведения и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Обнаруживается неопределенность и в вопросе о том, соблюден ли данный принцип в Законе от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей  в Российской Федерации" (ст. 4), устанавливающем  требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ: возраст 25 лет и стаж работы по юридической  специальности не менее 5 лет. На наш взгляд, для судьи органа конституционного правосудия указанный возраст и стаж являются недостаточными, ведь для судьи Конституционного Суда РФ предусмотрен возраст 40 лет и стаж 15 лет, да и законы субъектов РФ предусматривали другие требования <10>: возраст 35 лет и стаж 10 - 15 лет. Соответственно, федеральный акт недостаточно учитывает интересы регионов в части установления требований к судьям.

          Для реализации данного принципа в рамках разграничения предметов ведения, закрепленных в Конституции РФ, требуется обеспечить действие ее ч. 6 ст. 76, гарантирующей приоритет нормативных правовых актов субъектов РФ. Это под силу только Конституционному Суду РФ при проверке им конституционности федеральных законов и нормативных актов субъектов РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П отметил, что "недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации", "конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства, единство конституционно-правового регулирования в условиях федеративного государства, которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов". Здесь же Конституционный Суд РФ признал неконституционными нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, позволяющие федеральным судам общей юрисдикции проверять конституции (уставы) субъектов РФ на соответствие федеральным законам, сославшись при этом на ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ. Однако он не признавал федеральные законы не соответствующими Конституции РФ на основании ч. 6 ст. 76 в связи с нарушением разграничения предметов ведения и выходом за рамки предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения. Принятие подобного решения представляется маловероятным, так как решающую роль в порядке формирования Конституционного Суда РФ играет Президент РФ, а это создает основу для принятия решений в пользу федеральной власти.

Для обеспечения интересов  субъектов РФ и реализации ч. 6 ст. 76 Конституции РФ необходимо изменить порядок формирования Конституционного Суда РФ и воспользоваться опытом зарубежных стран. Так, орган конституционного контроля Французской Республики (Конституционный  совет) формируется при участии  Президента Франции, председателя Национального  Собрания и председателя Сената, которые  назначают по три члена этого  Совета. В формировании Федерального конституционного суда ФРГ также  участвуют Бундестаг и Бундесрат, избирая равное число судей. Для  дополнительного гарантирования интересов  субъектов РФ можно предоставить членам Совета Федерации РФ как представителям регионов право предлагать кандидатуры  на должности судей КС РФ после  отклонения кандидатур, предложенных главой государства.

Принцип независимости арбитров, разрешающих споры, устанавливает  основные процессуальные начала разрешения коллизий. Его специфика как принципа федерального коллизионного права  заключается в обеспечении независимости  судебных органов, разрешающих коллизии, а не просто независимости судей. Независимость судебных органов  может дополнительно гарантировать  такой порядок их формирования, при  котором участвуют несколько  органов, представляющих разные ветви  и уровни власти. Действующий же порядок формирования федеральных  судов в России предоставляет  главе государства полномочия, которые  ставят в зависимость от него состав судейского корпуса. Конституционный  Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ формируются  с участием Совета Федерации, который  назначает судей по представлению  Президента РФ. Указанная процедура  формирования Конституционного Суда РФ привела к тому, что большинство  решений принимаются им в пользу расширения полномочий Президента РФ и федеральной власти в целом <11>. Для обеспечения большей  независимости Конституционного Суда РФ как основного органа, разрешающего конституционно-правовые коллизии, предлагается изменить порядок его формирования.

Принцип конституционности  и законности означает: а) соответствие Конституции РФ всех иных нормативных  правовых актов; б) соответствие законам  подзаконных актов; в) строгое соблюдение, исполнение и применение Конституции  РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов  РФ при разрешении коллизий всеми  субъектами, наделенными такими полномочиями.

Его специфика как принципа федерального коллизионного права  заключается в необходимости  установления в Конституции РФ, федеральных  законах, конституциях (уставах) и законах  субъектов РФ основных правил разрешения коллизий в государстве. И если в  Конституции РФ такие нормы закреплены, в федеральном законодательстве они не всегда находят развитие. Формулировки норм федеральных законов  иногда не учитывают принцип законности. Так, в Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации" устанавливаются требования, предъявляемые к судье: "Судья обязан неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Судья конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, мировой судья обязаны также соблюдать конституцию (устав) субъекта Российской Федерации и законы субъекта Российской Федерации" (ст. 3). Согласно этой формулировке выходит, что федеральные судьи не обязаны соблюдать конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а это нарушает принцип конституционности и законности, интересы субъектов РФ и указанный ранее принцип приоритета федерального законодательства при соблюдении прав субъектов РФ.

В качестве одной из мер, направленных на реализацию принципа конституционности и законности при принятии нормативных правовых актов на всех уровнях публичной  власти, предлагается введение обязательной независимой правовой экспертизы, проводимой квалифицированными специалистами, имеющими ученую степень в области права. Законодательное закрепление экспертизы возможно в Федеральном законе "О  нормативных правовых актах", принятие которого необходимо как для установления иерархии нормативных актов, так  и для предотвращения и разрешения противоречий между ними.

Экспертизу, на наш взгляд, могли бы проводить вузы (профильные кафедры) и научные организации, финансируемые из федерального бюджета. Для этого с ними может быть заключен соответствующий договор  либо может быть предусмотрено проведение правовой экспертизы в качестве отдельного вида научно-исследовательской работы для профессорско-преподавательского состава вуза.

Принципы федерального коллизионного  права являются юридическими приоритетами, которые должны неуклонно соблюдаться  при разрешении коллизий. Предложенные меры по совершенствованию законодательства и реализации выделенных принципов позволят более эффективно предотвращать и устранять коллизии между Конституцией РФ и иными нормативными актами, создадут дополнительные гарантии прав и свобод личности в России.

4. Способы преодоления внутрифедеральных разногласий и споров

В настоящее время в  Российской Федерации механизм разрешения внутрифедеральных правовых коллизий между институтами публичной власти закреплен в действующем законодательстве на федеральном и региональном уровне. Однако в некоторых субъектах Федерации конституции (уставы) и другие законы не содержат специальные нормы, определяющие процедуру разрешения подобных противоречий. Но это не означает, что здесь отсутствуют средства устранения юридических коллизий. Всегда можно прибегнуть к общефедеральным механизмам разрешения споров<12>.

На сегодняшний день наиболее эффективным механизмом разрешения юридических противоречий во внутрифедеративных отношениях является обращение в суд. Это, как уже отмечалось выше, предусмотрено в Конституции Российской Федерации, в конституциях (уставах) субъектов Федерации, текущем федеральном и региональном законодательстве, договорах между Федерацией и ее субъектами, соглашениях между органами государственной власти, в нормативных актах между органами местного самоуправления. Коллизии публично-правового характера правомочен разрешать тот или иной суд. Безусловно, главенствующая роль здесь принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Он разрешает дела о соответствии федеральной Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов высших федеральных органов государственной власти, нормативных актов субъектов Федерации, договоров между федеральными и региональными органами государственной власти. При этом субъекты Федерации вправе создавать собственные конституционные (уставные) суды или иные органы конституционной юстиции, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов соответствия законов субъектов Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

           Многие субъекты Федерации в своих конституциях (уставах) предусмотрели положение о том, что разрешить противоречия между региональными и федеральными органами государственной власти можно путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Так, по своему усмотрению законодательный орган субъекта Российской Федерации, не согласный с положениями нормативного акта, изданного главой региона, может оспорить его в судебном порядке путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого акта. При этом оспариваемый акт должен быть издан по вопросу, отнесенному к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Либо в этой же ситуации он обращается в конституционный (уставной) суд своего субъекта Федерации с запросом о проверке соответствия оспариваемого акта конституции (уставу) региона.

           В данном случае представляется целесообразным обращение в конституционный (уставной) суд субъекта Федерации, потому что обращение в Конституционный Суд Российской Федерации сопряжено с длительностью рассмотрения дела. Наиболее оперативно разрешать противоречия о соответствии региональных нормативных актов конституции (уставу) субъекта Федерации и о компетенции между региональными органами государственной власти может именно конституционный (уставной) суд субъекта Федерации.

В рамках федерального коллизионного  права Российской Федерации необходимо использовать и такие правомерные  способы предотвращения коллизий, как законодательное регулирование соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации, введение процедур согласования проектов их нормативных правовых актов, договорные процедуры, применение норм коллизионного права. Этому будет способствовать принятие Закона о нормативных правовых актах, как наиболее эффективного механизма предотвращения различных внутрифедеральных правовых коллизий. Безусловно, скорейшее развитие федерального коллизионного права позволит выработать и механизм взаимного делегирования нормативных полномочий, что будет способствовать преодолению внутрифедеральных противоречий.

5. Список литературы

<1> См.: Звеков В.П. Международное коллизионное право. М., 1998. С. 5 - 21; Окуньков Л.А. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 59.

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. пособие. М., 2000. С. 35.

<3> См.: Марченко М.Н., Прокофьев Г.С. Коллизионное право: комплексный анализ и концепция // Журнал российского права. 2000. N 10. С. 194.

<4> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.