Правотворчество: понятие, принципы, виды

 

2.3. ПРИНЦИП ГЛАСНОСТИ

 

Этот принцип состоит  в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие  при обсуждении проекта замечания  и предложения анализируются  правотворческим органом, после  чего в подготавливаемый акт вносятся соответствующие изменения. Правда, политика всенародных обсуждений как средства реального выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве.

 

 

2.4. ПРОФЕССИОНАЛИЗМ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

 

Этот принцип прямо  и непосредственно связан с качеством  правотворчества, эффективностью механизма  принятия государственных решений, недостаточный учет этих требований в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативно-правовых актов. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Между тем нередко депутаты, не являясь специалистами в области юриспруденции, самостоятельно «творят» законы, тогда как они должны работать уже с законопроектами, подготовленными высококвалифицированными юристами⁴.

Работа по совершенствованию  правотворческого процесса должна осуществляться постоянно и по нескольким направлениям:

1. Необходимо долгосрочное и краткосрочное планирование законоподготовительных работ;
2. Нужны единые правила разработки и оформления проектов законов и подзаконных актов в виде специального закона;
3. Требуется независимая научная экспертиза вносимых на рассмотрение парламента законопроектов. Ее мог бы проводить научно-консультационный совет по законодательству при высшем органе законодательной власти.

 

2.5. ПРИНЦИП ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРАВОВОГО ОПЫТА

 

Всякий вновь разрабатываемый  нормативный акт должен опираться  на уже известный положительный  правовой опыт государств и цивилизации  в целом.

В последнее время отечественный  законодатель широко использует мировой  правотворческий опыт. Здесь достаточно указать на новый Гражданский  кодекс Российской Федерации. В новом  ГК появились институты права, заимствованные в своей сути из опыта более развитых в правовом отношении государств (институт доверительной собственности, институт банковской гарантии, институт морального ущерба и пр.)⁵.

В отдельные периоды развития того или другого государства  имели место отступления от какого-либо принципа, но они не могут поколебать необходимость поиска утверждения  соответствующих начал законодательной  деятельности.

 

2.6. НАУЧНЫЙ ХАРАКТЕР ПРАВОТВОРЧЕСТВА

 

Научный характер правотворчества  должен учитываться на всех этапах подготовки юридических актов от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические  исследования, наблюдение и анализ) до определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно  опасны). Т. е. законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т.д. Для выявления этих параметров используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными⁶.

Требование научности  к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь.

Значительно повысило бы научный  характер правотворчества и планирование законодательной работы. Не может  быть научно обоснованным и продуманным законодательный акт, решение, о принятии которого созрело скоропалительно, например, при утверждении повестки работы представительного органа.

 

2.7. СВЯЗЬ С ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКОЙ

 

Именно правоприменительная  практика дает возможность судить о  качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует  о необходимости их изменения  или отмены. Законодатель должен постоянно  отслеживать процессы, ориентироваться  на практику применения уже действующих  законов, своевременно устранять пробелы  в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 3. ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

 

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по двум важнейшим основаниям:

1) по субъектам (органам)  правотворчества и 

2) по содержанию издаваемых  каждым органом правотворчества  нормативных правовых актов.

По субъектам (органам) правотворчество осуществляется в трех основных формах: принятие нормативных актов органами государства, принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума; заключение соглашений, содержащих нормы права (между государственными органами и общественными объединениями, между работниками и работодателями и т.д.).

 

3.1. ПРИНЯТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВА

 

В Российской Федерации именно в этой форме чаще всего осуществляется правотворчество. Правом принятия нормативных  правовых актов обладают Федеральное  Собрание и его обе палаты (Государственная  Дума и Совет Федерации), Президент  РФ, Правительство РФ, государственные  комитеты, ведомства и министерства РФ.

На региональном уровне правотворческими правомочиями обладают законодательные (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления – районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские. Правотворческую деятельность вправе также осуществлять президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства субъектов РФ, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований⁷.

Полномочия на издание  нормативных актов каждого государственного органа определяются Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов  РФ и иными законами в зависимости  от места, занимаемого каждым из них  в системе органов России.

Федеральные законы принимаются  Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются  и обнародуются Президентом РФ. Государственная  Дума и Совет Федерации принимают  также постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Законы и постановления  издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному  ведению федеральных органов  государственной власти, так и  по вопросам совместного ведения  Федерации и входящих в нее  субъектов. Процедура принятия нормативных  актов определяется Конституцией РФ и Регламентом палат Федерального Собрания.

Президент РФ как глава  государства издает на основе Конституции  и федеральных законов указы. Указы Президента РФ могут быть не только нормативного, но и оперативного характера (указы о награждении, о присвоении чинов и званий и  др.). Правительство РФ является органом  исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, если они не входят согласно Конституции  и федеральным законам в компетенцию  парламента и Президента РФ. Акты нормативного характера Правительство РФ издает в форме постановлений, а акты оперативного характера – в форме  распоряжений.

Министерства, государственные  комитеты, ведомства являются центральными органами государственного управления. Их полномочия в области руководства  порученными им сферами управления, в том числе осуществляемые в  форме издания нормативных актов, определены законами, указами Президента и Правительства. Чаще всего министерства издают нормативные акты в форме  инструкций, а государственные комитеты – постановлений.

В соответствии с законами органы местного самоуправления обеспечивают путем издания нормативных актов  самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения.

Особым видом правотворческих  полномочий обладают администрации  объединений, предприятий, учреждений. Они вправе издавать локальные нормативные  акты, регулирующие отношения внутреннего  порядка. Примером нормативного акта такого рода могут служить правила внутреннего  трудового распорядка.

 

3.2. РЕФЕРЕНДУМ  КАК ВИД ПРАВОТВОРЧЕСТВА

 

Согласно ст. 3 Конституции  РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Народ  осуществляет свою власть не только через  органы государственной власти и  органы местного самоуправления, но и  непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные  выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

В отличие от всенародных  обсуждений законопроектов, которые  широко практиковались в СССР и которые  могут носить только рекомендательный характер, в Российской Федерации  допускается проведение лишь референдума. По Закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме  Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем  принятия решения на новом референдуме  РФ. Аналогичное правило действует  согласно Закону «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отношении  решений, принятых на местном референдуме⁸.

Опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом  выявил не только их достоинства, но и  недостатки. Главный из них –  узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом и состоит главная общественная ценность последнего.

Еще один недостаток института  референдума состоит в том, что  достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам  предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью  смертную казнь либо не стоит и  т.п. Значительно ниже достоверность  референдумов, когда опрос населения  проводится по абстрактным политическим либо организационным вопросам, например, о компетенции того или иного  государственного органа и т.п. Кроме  того, проводимые за рубежом социологические  исследования свидетельствуют, что  число голосующих резко возрастает в тех случаях, когда выносимый  на референдум вопрос в той или  иной мере задевает лично гражданина или несет ему непосредственную выгоду (или ущерб). Выявлен в ходе социологических исследований и  круг проблем, особо чувствительных к влиянию пропаганды. В первую очередь к ним относятся все  абстрактные опросы, прежде всего  референдумы о реформе конституции.

Помочь гражданину заранее  определить приоритет своих интересов, а законодателю – выявить истинное мнение народа способна комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одним и тем же вопросам. В  свое время такое предложение  было высказано В.Ф. Котоком. Ныне эта  научная идея воспринята законодателем. Согласно Закону «О референдуме Российской Федерации» центральная комиссия референдума  РФ обеспечивает не позже чем за 45 дней до дня проведения референдума  опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего Закона, который предлагается отменить или изменить⁹.

 

3.3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ  СОГЛАШЕНИЙ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ПРАВА

 

В советский период активно  практиковалось издание совместных нормативных правовых актов государственными органами и общественными объединениями. Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. Такого рода соглашения чаще всего  заключаются для регулирования  трудовых отношений. Наиболее характерный  пример – коллективные договоры, которые  могут быть заключены между работодателем  и работниками для регулирования  трудовых, социально-экономических  и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается  на предприятиях, в их структурных  единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и  численности работников¹⁰.