Правотворчество: понятие и виды

Введение

 

В последние годы особый интерес не только ученых, но и практиков вызывают вопросы, касающиеся правотворческой деятельности различных органов государственной власти и, прежде всего результата этой деятельности - принимаемых ими нормативных правовых актов. Огромное значение для совершенствования текущего законодательства, практики его применения, в целом совершенствование правовой системы имеет принятие государственными органами нормативных правовых актов в пределах их полномочий, определение соподчиненности (иерархии) этих актов, порядка опубликования и вступления в силу и т.д. Поэтому исследования, посвященные данной проблематике и в том числе проблемам правотворчества, имеют не только важное теоретическое, но и практическое значение.

Правотворчество - это одно из важных направлений работы государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций, которая позволяет назвать данное государство правовым без каких-либо преувеличений.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа  неэффективных нормативных актов - постоянная задача законодателя, если он стремится к формированию правового государства. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. «Потребителями» законов являются люди, общество, поэтому нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, так как любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан.

Кроме того, осмысление теоретических  проблем правотворчества под  углом зрения юридической науки и практики, а также видение глубинных процессов правообразования вообще, объективной обусловленности права потребностями социально-экономического развития позволяет глубже оценить роль права, увидеть всю значимость и многогранность правотворческой деятельности органов государства, а, следовательно, и значимость деятельности юриста в подготовке нормативных правовых актов и в проведении их в жизнь.

По своей сущности Республика Беларусь - правовое государство. Это установлено в статье 1 Конституции Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, внесенными на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года. Однако правовое государство - это высокий уровень авторитета государственности, реальный режим господства права, обеспечивающий все права человека и гражданина в экономической, политической и духовной сферах. Поэтому для создания правового государства недостаточно его провозглашения, оно должно фактически сложиться как система гарантий от беспредельного вмешательства властных структур.

Процесс формирования правового  государства предполагает глубокие перемены в состоянии законности, правотворчества, в правовой культуре граждан и должностных лиц, в деятельности правоохранительных органов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Раздел 1. Правотворчество: понятие, принципы, основные виды, стадии

 

До недавнего времени  белорусская юридическая наука  определяла правотворчество, как специальную деятельность компетентных государственных органов (на референдуме - всего народа) по изданию нормативных правовых актов, в результате которой создаются, перерабатываются или отменяются нормы права.

Однако в последнее  время вместо понятия «правотворчество»  белорусское законодательство использует такие понятия, как «нормотворческая деятельность», «нормотворческий орган», «нормотворческий процесс» и др. В совокупности эти понятия аналогичны понятию «правотворчество» или, по крайней мере, заменяют его, наполняя в то же время новым смыслом.

«Нормотворческая деятельность - научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию) либо отмене нормативных правовых актов.

Нормотворческий орган (должностное  лицо) — государственный орган (должностное  лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты.

Нормотворческий процесс - нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие».

Из вышесказанного следует, что определяемое ранее понятие «правотворчество» находит в себе такую логическую ошибку, как сужение понятия. Она заключается в том, что субъектом правотворчества может быть не только «компетентный государственный орган», «народ в случае референдума», или «негосударственный орган в случае делегирования ему полномочий», что следовало из определяемого ранее понятия, но также и должностное лицо, наделенное полномочиями издавать нормативные правовые акты. Кроме того, рассматриваемый закон конкретизировал, традиционно использовавшиеся ранее понятия «создание» и «переработка» понятиями «подготовка», «экспертиза», «изменение», «дополнение» и «принятие» нормативных правовых актов. Итак, нормотворчество (правотворчество) - это научная и организационная деятельность компетентных государственных органов (должностных лиц), а также негосударственных организаций в случае делегирования им специальных полномочий и народа в ходе референдума по созданию, изменению и отмене норм права путем издания нормативного правового акта.

Следует также отметить, что наряду с нормами права, существуют и другие социальные нормы. Законодатель под нормотворчеством понимает создание именно норм права, а не иных социальных норм. Однако этого не следует из самого используемого понятия. Поэтому понятие «нормотворчество» при детальном рассмотрении находит в себе логическую ошибку слишком широкого определения.

В связи с изменением объема понятия «нормотворчество», изменяется (уточняется) также и  классификация данного понятия  по субъекту. Это заключается в том, что законодательство наряду с правотворчеством государственных органов выделяет правотворчество должностных лиц, приравнивая, однако, второй вид правотворчества к первому.

Таким образом, правотворчество  по субъекту делится на следующие  виды:

-  правотворчество  народа путем референдума;

-  правотворчество      компетентных      государственных      органов      и должностных лиц;

- правотворчество   негосударственных  организаций   в  случае делегирования им специальных полномочий.

Следует иметь в виду, что кроме классификации правотворчества по субъектам возможна классификация и по другим основаниям. Так, по юридической силе правотворчество делится на:

- законотворчество;

-разработку подзаконных  нормативных правовых актов внешнего  регулирования;

- разработку подзаконных нормативных правовых актов внутреннего регулирования.

По содержанию нормотворческой  деятельности правотворчество делится  на следующие виды:

-  подготовка, экспертиза  и принятие нормативных правовых  актов;

- изменение и дополнение  нормативных правовых актов;

-  отмена нормативных  правовых актов.

Необходимо отметить, что правотворчество Республики Беларусь придерживается определенных принципов, которые являются достижениями национальной и мировой юридической науки. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определены следующие принципы нормотворчества:

-    демократизм;

-    законность;

-    научная обоснованность;

-    всесторонний учёт и  обеспечение прав и свобод  личности;

-    учёт интересов всех  социальных групп и слоев общества;

-    сочетание общегосударственных и региональных интересов; Правотворческая деятельность осуществляется на базе основополагающих

принципов, выражающих руководящие  идеи и организационные начала, которые  определяют существо и общие направления  этой деятельности. В теории    права    выделяются    следующие    наиболее    важные    принципы правотворчества в современных цивилизованных государствах:

Демократизм.

Суть этого принципа заключается в установлении и  обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов любого уровня и в особенности законов. Речь идет, прежде всего, о создании таких законодательных процедур, которые на деле обеспечивали бы выражение в законах истинных, а не мнимых (искаженных) воли интересов народа. Законы должны приниматься легитимным высшим представительным органом, представляющим всё население страны, а не только его часть.

Юридические процедуры должны максимально  обеспечивать независимость парламента от каких бы ни было незаконных давлений, влияний, а с другой стороны, предотвращать, исключать произвол законодателей. Принцип демократизма исключает принятие законов единолично любым должностным лицом государства и возможность наделения его правом абсолютного вето на законопроекты полностью или частично. Исключается также возможность наделения законодательными функциями исполнительной власти. Этот принцип предполагает широкое участие народа в обсуждении проектов наиболее важных актов с введением порядка государственного учета (регистрации), заслуживающих внимание предложений населения по вынесенным на обсуждение законопроектам. На референдумы должны выноситься проекты таких документов, содержание которых может быть и полной мере доступным для понимания любого участника процедуры голосования и по которым можно сформулировать однозначный ответ. В случае наличия альтернативных предложений должна быть обеспечена равная возможность всестороннего и полного изучения и сопоставления этих материалов. Важным аспектом принципа демократизма в правотворчестве является также недопустимость придания закону обратной силы, если он ужесточает ответственность. Законодатель обязан весьма внимательно относиться к этой процедуре и в тех случаях, когда придание нормативному решению обратной силы может ухудшить правовое положение субъектов.

Процедуры обсуждения и  принятия законов должны быть гласными, а тексты принятых актов в полной мере доступны для понимания населения. В первую очередь это относится к актам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан.

Законность.

В соответствии с этим принципом нормативно-правовые акты должны приниматься строго в рамках правомочий, предоставленных правотворческому органу. Принцип законности, прежде всего, предполагает обеспечение верховенства Конституции в процессе правотворчества. Естественно, если сама Конституция как основной закон государства принята на основе и при соблюдении надлежащих демократических процедур, если Конституция воплощает в себе понятие высшей справедливости, то она представляет собой, с точки зрения естественного правопонимания, основной позитивный правовой закон Верховенство Конституции в таком случае воспринимается как верховенство права. Конституция обладает высшей юридической силой и все законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить. В правовых демократических государствах существует специальный механизм проверки соответствия Конституции, иных актов независимыми Конституционными судами. В свою очередь текущие законы обладают  высшей   юридической   силой   по   сравнению   с   подзаконными нормативно-правовыми актами. В частности, правительством не должны приниматься   акты,   конкурирующие   по   юридической   силе   с   актами законодательных органов.  Здесь действует положение, при котором акт нижестоящего   органа   правотворчества   не   может   противоречить   акту вышестоящего правотворческого органа. Важно, кроме того, чтобы каждый вновь принятый акт не вступал в противоречие с действующим, если он не вносит в него прямые изменения.

Научная обоснованность.

Принцип научной обоснованности предполагает глубокую научную проработку соответствия принимаемого акта назревшим потребностям развития общества, т.е. необходимость и целесообразность урегулированности правом определенных общественных связей. В этих целях следует проводить научные исследования с привлечением квалифицированных, опытных ученых и специалистов-практиков, работающих в соответствующей сфере, социологические опросы, социально-правовые эксперименты, а при необходимости изучать имеющийся отечественный и зарубежный опыт, правоприменительную практику и т.д. Без глубокой научной экспертизы, широкого обсуждения не должен приниматься ни один правовой акт. Более того, целесообразно определить порядок комплексной научной экспертизы законопроектов, охватывающей политические, экономические, финансовые, правоприменительные, организационные, правоохранительные, терминологические, исторические и другие аспекты. Наиболее важные нормативные акты (прежде всего законы) не должны приниматься в спешке, без выработки механизма их осуществления. Этот механизм должен включать информационное материально - финансовое обеспечение введения в действие новых актов, выработку форм выявления их эффективности, порядка толкования и т.д. Важное значение имеет профессионализм законодателей, знание ими основ законодательной техники и сложившейся системы права. В условиях Беларуси важно учитывать тенденцию дифференциации права на частное и публичное

Всесторонний  учет и обеспечение прав и свобод личности.

В демократических, социальных правовых государствах учёт и обеспечение прав и свобод граждан объявляется их высшей целью. Признается приоритет общепризнанных принципом международного права в сфере прав человека и обеспечивается соответствие им внутреннего национального законодательства. В процессе создания нормативно-правовых актов это положение должно непременно учитываться. В нормативно-правовых актах не должны присутствовать нормы, в той или иной форме нарушающие права и свободы граждан, закрепленные в Конституции, других законах и предусмотренные международными обязательствами государства. В принимаемых нормативно-правовых актах не должны также присутствовать нормы, устанавливающие какие-либо преимущества или, ограничения по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания и др. Ограничение прав и свобод личности допускается как исключение и только в строго оговоренных законом случаях.

Учет интересов  всех социальных групп и слоев  общества.

В   правотворческих   решениях   невозможно   учесть   и   обеспечить интересы всех общественных групп населения. Однако законодатели  в государстве, провозгласившем себя социальным, должны искать максимальный баланс учета и обеспечения законных интересов членов общества, справедливое их соотношение. Государственное регулирование отношений между социальными, национальными и другими общностями должно осуществляться на основе равенства перед законом, уважения их прав и интересов. Не должны приниматься нормативно-правовые акты, устанавливающие явные социально не оправданные преимущества для одних социальных групп и явные ограничения для других категорий населения. Должно быть исключено закрытое нормотворчество, устанавливающее социальные преимущества для "верхушечных" властных структур, а также решения, льющие возможность безвозмездно пользоваться ими, присваивать значительные общественные богатства. Законодательные акты в этом смысле должны быть научно обоснованными и связывать удовлетворение интересов всех слоев общества с активно-трудовой деятельностью.