Понятия и виды пробелов в праве

Гражданское законодательство в России представляет собой чёткую, иерархированную структуру нормативных актов. Согласно п. «о» ст. 71 Конституции оно находится в исключительном ведении Российской Федерации. «Первым среди равных», центральным, стержневым в ряду источников современного гражданского права является Гражданский кодекс РФ. Данный документ состоит из четырёх частей, каждая из которых ввиду сложности и многообразия регулируемых общественных отношений принималась отдельными федеральными законами, в настоящий момент все части ГК вступили в силу. Выбранная форма основного источника гражданского права является наиболее прогрессивной с точки зрения построения эффективной системы законодательства. Как пишет А.С. Пиголкин: «Кодификация законодательства – это способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм».8

В связи с широчайшим объёмом общественных отношений, регулируемых рассматриваемой отраслью права, включить все нормы в ГК не представляется возможным. Поэтому вопросы, требующие специфической, более детальной регламентации, урегулированы федеральными законами, например, Федеральный закон от 08 февраля 1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью»9 согласно п. 1 ст. 1 определяет «правовое положение общества с ограниченной ответственностью, права и обязанности его участников, порядок создания, реорганизации и ликвидации общества». Во исполнение положений ГК и федеральных законов могут приниматься подзаконные нормативные акты: постановления Правительства и указы Президента. В некоторых случаях возможно издание ведомственных нормативных актов, которые теперь могут существовать только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Несмотря на ясное конституционное закрепление компетенции РФ в сфере гражданского законодательства, в России по-прежнему сохраняются некоторые элементы двухуровневой системы гражданского права. Пунктом 2 ст. 76 Конституции субъектам Федерации предоставлено право принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения, многие из которых исторически близки гражданскому праву. Указанные нормативно-правовые акты могут содержать гражданско-правовые по сути нормы.10            В связи с изложенным единственным способом устранения пробелов, в современной системе российского права, является принятие новых нормативно-правовых актов или внесение изменений и поправок в действующие законодательство, то есть осуществление правотворческого процесса.

Правотворческая деятельность – это важнейшая из правовых форм осуществления функций государства, заключается она в подготовке и издании нормативно-правовых актов. Ведущая роль её заключается в том, что без системы законов выполнение государством своих функций практически невозможно. Осуществление этой деятельности должно происходить на строго научной основе. А.Г. Хабибулин поддерживает эту точку зрения: «Эволюция мирового сообщества, ситуация в России требуют современных, научно-обоснованных методов осуществления государством своих функций в управлении обществом, его участия в развитии всех сфер жизни общества».11

Выполняя законодательную деятельность, творцам права нужно учитывать мнение, высказанное В.И. Акимовым: «Нельзя не согласиться с тем, что пробелы обнаруживаются только в сфере регулируемых правом отношений. Неверно, однако, считать критерием их выявления правовые принципы. Рамки правового регулирования общественных отношений предопределяются не принципами права, а природой этих отношений, целями и задачами, стоящими перед государством и обществом».12

В обществе всегда существуют отношения, составляющие правосвободное пространство в социологическом смысле. Некоторые из них по своей природе технически допускают правовое регулирование. При необходимости такие отношения могут и должны быть урегулированы правом.

Правотворчество – сложный, многоступенчатый, затратный процесс, и чтобы он был эффективным, при обнаружении пробела в праве законодателю, по мнению В.В. Лазарева, необходимо решить следующие вопросы:

а) не является ли предполагаемая потребность в правовом регулировании мнимой, навеянной ложными оценками исходной ситуации;

б) является ли потребность в нормах права реальной, то есть обеспеченной существующими социально-экономическими условиями жизни;

в) не имеется ли норм, так или иначе регулирующих данные общественные отношения и, следовательно, исключающие наличие пробела;

г) не является ли «молчание права» квалифицированным, то есть, не проявил ли законодатель отрицательной воли на регулирование данных событий и фактов посредством права.

Законотворческий процесс ввиду его особой важности осуществляется в строго регламентированных специальными законами рамках путём последовательного прохождения чётко зафиксированных стадий. Для федеральных законов такой порядок установлен Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».13

Известные учёные-правоведы Н.И. Матузов и А.В. Малько выделяют следующие стадии законотворческого процесса (для федеральных законов) :

- законодательная инициатива  – на этой стадии происходит  внесение законопроекта в законодательный  орган – Государственную Думу. Это может сделать любой субъект: физическое или юридическое лицо, общественное движение и т.д., но обязательному рассмотрению  подлежат лишь законопроекты, внесённые официальными субъектами законотворческой инициативы;

- обсуждение законопроекта  – цель данной стадии –  довести законопроект до высокого  уровня качества, устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие  дефекты;

- принятие закона –  эта стадия распадается на  особые составляющие, подстадии, которые  также чётко регламентированы: три  чтения в Государственной Думе, рассмотрение законопроекта в  Совете Федерации, подписание Президентом;

- опубликование закона  в официальных источниках.

Процедура принятия прочих нормативно-правовых актов на федеральном уровне, таких как постановления Правительства, указы Президента, ведомственные акты и распоряжения, законодательно не урегулирована, что на практике иногда порождает затягивание процесса правотворчества указанных субъектов.

На уровне субъектов Федерации существует похожий порядок: процедура принятия законов определена специальным нормативно-правовым актом, например в Пермском крае это Закон Пермского края от 06 марта 2007 г. «О Законодательном Собрании Пермского края»14. Процесс принятия решений остальными субъектами регионального нормотворчества в законах не закреплён.

Несмотря на достаточно чёткую регламентацию процедуры принятия федеральных законов, в Российской Федерации существуют некоторые проблемы с нормотворческим процессом, обусловленные федеративным устройством государства. Например, ст. 106 Конституции устанавливает перечень федеральных законов, обязательных к рассмотрению в Совете Федерации, но не определяет сроков. Конституционный Суд в Постановлении от 23 марта 1995 г. «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» указал, что в четырнадцатидневный срок, предусмотренный п. 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации должен только начать рассмотрение такого закона, но не обязан его одобрить либо отклонить. Таким образом, СФ по указанным вопросам может затягивать законодательный процесс на неопределённое время.

Затягивание процесса правотворчества происходит и в Государственной Думе. На основную проблему законотворчества в Государственной Думе обращает внимание А.И. Абрамова: «Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта»15. Отсутствие таких сроков очень тормозит принятие важных для общества, но невыгодных определённым политическим силам законов, достаточно вспомнить долгие «мытарства» Федерального закона от 25 июля 2002 г. «Об альтернативной гражданской службе».16

В свете постоянного усложнения общественных отношений и нарастания числа нормативно-правовых актов очень важным при их подготовке является соблюдение юридической техники. Под этим понимают совокупность (систему) соответствующих средств, приёмов, методов и правил подготовки и изложения правовых актов. По мнению А.В. Калмыковой: «Основными правилами законодательной (юридической) техники являются: единство содержания правовой нормы и формы её выражения; логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте; отсутствие внутренних противоречий; максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определённость формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве».17

Несоблюдение правил юридической техники приводит к возникновению пробелов в праве, неясностей, неточностей, снижению эффективности законодательства, снижению доверия к системе права и законотворческим органам в целом. Для повышения качества подготовки студентов-юристов в данном вопросе Ю.Г. Арзамасов предлагает ввести в их учебный план новый курс – «Нормография», цель которого - изучить «должные правила, приёмы, средства, методики подготовки нормативных актов различных видов». Необходимо отметить, что данная точка зрения не является новой в российской гражданско-правовой доктрине, известный учёный А.А. Ушаков занимался исследованием указанной проблемы и предложил способы и методы её решения ещё во второй половине прошлого века.18

Неоценимую помощь законодателям в подготовке нормативно-правовых актов могут оказать учёные. Доктрина обычно не рассматривается в романо-германской правовой семье в качестве официального источника права, но она может и должна служить вспомогательным, дополнительным инструментом повышения эффективности законодательной системы.

Преимуществом гражданского права как науки является то, что её предметом является «как действующее гражданское законодательство и практика его применения, так и история его развития, и опыт гражданско-правового развития в зарубежных странах». Как правило, учёные являются более компетентными в своей области исследований, чем законодатели, более глубоко изучают и понимают сущность рассматриваемых явлений, практику их проявления и правового регулирования и могут предложить законодателям наиболее оптимальный путь нормотворчества.

К сожалению, выводы учёных практически не используются в процессе законотворчества, законодатель не обращает внимания на предложения и исследования учёных, несмотря на детальную проработку ими изучаемых вопросов. Правоведами проводится огромная работа по анализу существующей нормативной базы и способам возможного правового регулирования общественных отношений, они исследуют уже принятые и вступившие в силу правовые акты, оценивают их полноту и эффективность.

Приведём лишь несколько примеров:

1. Доктор юридических  наук К.И. Скловский19, судья Конституционного Суда, доктор юридических наук Г.А. Гаджиев20, адвокат И.В. Аксюк21 в своих работах обращают внимание коллег, правоприменителей и творцов права на вопрос о защите добросовестного владельца имущества в гражданском праве, отмечая неудовлетворительное в целом юридическое регулирование владения в российском законодательстве, которое, по своей сути, должно выступать самостоятельным объектом защиты.

2. А.Н. Диденко, изучив тему  нарушений строительного законодательства, пришёл к выводу, что нужно: «Разработать  и принять специальный закон, именуя его как ФЗ «Об административной  ответственности юридических лиц  за нарушения законодательства  о строительстве». В своей работе  учёный указал на наиболее  типичные нарушения строительного  законодательства, высказал конкретные  предложения по содержанию предполагаемого  закона и мерам ответственности  юридических лиц за несоблюдение  норм права в данной отрасли.

3. В.Н. Литовкин, анализируя  вступивший в действие Жилищный  кодекс от 29 декабря 2004 г.106, резко отрицательно оценивает его: «Кодекс неадекватен реалиям действительности и представляет полный отрыв от неё». В своей статье он указывает на то, что в некоторых вопросах, таких как отмена приватизации, введение третьего правотворческого уровня (правовые акты органов местного самоуправления), передача вопросов обеспечения жильём в муниципалитеты, Жилищный кодекс противоречит не только ГК, но и Конституции.

4. Рассматривая Федеральный  закон от 02 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»22, несомненно, прогрессивный и нужный российскому обществу, доктора юридических наук Л.А. Нудненко и Н.Ю. Хаманева указывают на некоторые его недостатки и вносят конкретные предложения по расширению перечня обязательств государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц по рассмотрению обращений граждан.

5. Проанализировав российское  земельное законодательство, Г.Н. Эйриян  отметила, что: «Традиционным для  отечественного законодателя стало  «фрагментарное» регулирование  земельных отношений, в том числе и сделок». Детально изучив указанную проблему, она предложила включить в Земельный кодекс от 25 октября 2001 г.23 специальную статью, содержащую «Общие требования, предъявляемые к сделкам с земельными участками».

1 Спиридонов Л. И. Теория государства и права.- М,1998 г.- С. 67.

2 Магазинер Я. М. Пробелы в праве // Правоведение.- № 4, 1997 г. - С. 23.