Понятие, признаки и виды демократии

В научной литературе и публицистике много пишут о формах представительной демократии. Но очень мало уделяется внимания раскрытию таких форм непосредственной демократии, как петиции, собрания, сходы, всенародные опросы, референдумы и др. Не претендуя на полный охват всех этих форм, остановимся в качестве примера на рассмотрении правового аспекта референдума в системе западной демократии. Этот вопрос приобретает особую значимость для России в связи с принятием законов и проведением первых референдумов на различных уровнях: на уровне Федерации, субъектов Федерации, а также на местном уровне.

Референдум в рамках западной демократии является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутригосударственных и межгосударственных проблем. В специальной юридической литературе принято считать датой проведения первого в истории человечества референдума 1439 г., а его «родиной» – Швейцарию. В последующие годы и столетия, вплоть до настоящего времени, в этой стране на разных уровнях было проведено множество референдумов, из которых более ста только по конституционным вопросам[3].

Референдумы неоднократно проводились во Франции, Италии, Дании, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде других стран. Среди наиболее известных референдумов, имевших место перед началом Первой мировой войны и привлекших к себе внимание международной общественности, можно назвать референдум 1905 г. в Норвегии. Особенность этого референдума заключалась, во-первых, в том, что с его помощью решался важный вопрос о дальнейшем пребывании этого государства в реальной унии со Швецией. А во-вторых, в том, что его решение было заранее предопределено общественным мнением, явно сложившимся в пользу выхода Норвегии из этой унии. Оценивая результаты проведенного референдума, В. И. Ленин писал в статье «Итоги дискуссии о самоопределении»: при капитализме «удалось одной маленькой стране, в виде исключения, в эру самого разнузданного империализма осуществить неосуществимое самоопределение и даже без войны и революции (Норвегия, 1905 г.)».

Периодическое проведение референдумов практиковалось в западных странах не только в предшествовавшие Первой мировой войне, но и во все последующие годы. На основе сложившейся практики в конце XIX – начале XX в. и под ее влиянием в конституциях некоторых стран появились статьи, предусматривающие возможность обращения к референдуму при решении не только сугубо внутренних, но и отдельных внешнеполитических вопросов.

Так, в Конституции Швейцарии (п. 3 ст. 89) еще в 1912 г. было зафиксировано положение, в соответствии с которым требовалось проведение общенационального референдума для утверждения международных договоров на неопределенный срок или на срок свыше 15 лет.

Институт референдума нашел свое законодательное закрепление в конце XIX – начале XX в. и в конституционных актах ряда штатов США. Начиная с 1898 г., пишут в связи с этим некоторые американские политологи, отдельные штаты стали законодательно «позволять людям принимать непосредственное участие в процессе правотворчества» путем использования таких форм, как «инициатива и референдум».

Следует заметить, что время законодательного закрепления и использования референдума в политической и правотворческой практике США иногда оспаривается самими же американскими социологами и юристами. Считается, например, по словам Л. Липситса, что референдум в стране восходит к «американской революции, когда несколько штатов предоставили своим гражданам проекты конституций на рассмотрение и утверждение». Бытует мнение, что «идея народных консультаций» в виде референдумов, проводившихся в связи и по поводу «основных конституционных вопросов», появилась несколько позднее.

Однако для нас сейчас важно другое, а именно, что институт референдума в этой стране законодательно закреплялся уже на ранних стадиях развития капитализма.

Нельзя не согласиться с утверждением отечественных ученых-юристов о том, что в начале нынешнего века референдум практиковался лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США (на штатном и местном уровнях) и в Австралии. После Первой мировой войны институт референдума вошел в конституции целого ряда европейских государств. При этом помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных актов, он получил новую функцию – роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства. Впервые это назначение референдума закрепила Веймарская конституция.

В последующий период, и особенно после Второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран получила еще более широкое распространение. Был дан новый мощный толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых в промышленном отношении капиталистических странах. Трудно назвать в настоящее время страну, где референдум в той или иной степени не применялся или, по крайней мере, не рассматривался. Причем заметно возросла интенсивность использования данного института особенно в 60–80-е годы.

Например, в США, где законодательством предусматривается проведение референдумов на уровне почти каждого штата (кроме Делавера) и на местном уровне, ежегодно насчитывается от 12 до 15 тысяч случаев обращений к данному институту. В странах Западной Европы (исключая Швейцарию) только на национальном уровне за время их конституционного закрепления было проведено более 100 референдумов. В Швейцарии, стоящей на первом месте по использованию референдумов на федеральном или «общенациональном» уровне, по подсчетам швейцарских государствоведов и правоведов, начиная с 1843 г. было проведено более 240 референдумов.

Каждый референдум является уникальным в своем роде явлением и каждый вызывает тот или иной общественный резонанс. В послевоенной Франции, например, значительный резонанс получили референдумы, касающиеся принятия Конституции страны (1958), прекращения войны в Алжире (1961), изменения положений Конституции относительно порядка избрания президента республики (1962), реформы Сената и учреждения регионов (1969), расширения Европейского экономического сообщества за счет принятия в него Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии (1972) и др.

В Англии мировое общественное внимание привлекли референдумы, касающиеся вступления, а затем пребывания (в 1975) этой страны в Европейском экономическом сообществе, а также проводившийся в 1979 г. в Шотландии и Уэльсе референдум, на котором рассматривался вопрос о расширении местной автономии.

В Испании в последние годы огромный общественный резонанс получил проведенный в 1986 г. общенациональный референдум по вопросу об участии этой страны в структуре НАТО. В Швейцарии – референдум 1985 г. по вопросу о вступлении этого нейтрального государства в ООН и др.

Особое внимание мировой общественности фокусировалось в 80-90-х годах на референдумах, проводившихся в Канаде. Они касались политического и правового статуса провинции Квебек. Вопрос, по существу, затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня правительством провинции в очередной раз (после обсуждения на выборах 1976 г.) была поставлена проблема предоставления субъектам канадской федерации права на самоопределение вплоть до отделения.

Институт референдума наряду с широким использованием в капиталистических странах нашел широкое применение также в развивающихся и бывших социалистических странах. В качестве примера активного использования референдума странами, освободившимися от колониальной зависимости, можно сослаться на Алжир. Референдумы в этой стране проводились: в 1962 г. по вопросу о предоставлении независимости стране и народу; в 1963 г. по поводу утверждения первой Конституции Алжирской Народной Демократической Республики; в 1976 г. по поводу принятия второй Конституции страны и в 1989 г. по поводу принятия третьей со дня получения независимости Конституции страны.

В политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Нередко, например, он отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер.

Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами – с другой. Референдум при этом рассматривается как обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам, а плебисцит (лат. – plebiscitum, от plebs – народ и scitum – решение, постановление) – как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает.

Что же касается различия между референдумом и всеобщими выборами, то, во-первых, в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, а в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос, и, во-вторых, выборы непосредственно связаны с представительной демократией, а референдум представляет собой институт прямой и непосредственной демократии.

Впрочем, отмеченные и иные различия весьма относительны и порой трудноуловимы, ибо в случаях и с выборами, и с референдумом приглашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус. Нередко используется одна и та же процедура и один и тот же порядок подсчета голосов. Наконец, зачастую по результатам проведения референдумов и выборов определяется одна и та же внутренняя и внешняя политика.

В силу сказанного не случайным представляется тот факт, что в некоторых зарубежных и отечественных актах референдум предстает не иначе как народный (ст. 75 Конституции Италии) или всенародный (ст. 921 Конституции Испании) акт и напрямую ассоциируется с выборами, голосованием или опросом-.

Так, в упомянутой ст. 75 Конституции Италии говорится, в частности, что вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании (выделено мною. – М.М.) принимало участие большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными. В Законе СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» (ст. 2) указывалось, что «решение о выходе союзной республики из СССР принимается свободным волеизъявлением народов союзной республики путем референдума (народного голосования)» (выделено мною. – М.М.).

При выяснении специфических особенностей референдумов, а также при определении их места и роли в политической системе общества важно не замыкаться на каком-либо одном из видов или подвидов референдумов, а учитывать все их многообразие. В научной литературе широко распространено, например, подразделение референдумов на конституционные, законодательные и консультативные. При этом за основу классификации берутся их предмет и содержание. Однако вместе с данным подходом используется и иная классификация, иное их подразделение.

В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по способу проведенияреферендумы подразделяются на обязательные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного на то органа.

Наконец, по сфере применения референдумы классифицируются на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных единиц (краев, областей, провинций и т.п.).

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно, является достоянием не одной нации или народа, а всего человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование в России зарубежного позитивного опыта специального законодательного закрепления и проведения референдумов в их различных вариантах и разновидностях как в сфере политики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сферах общества.

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Этого не следует делать и с опытом использования референдума в западных странах. Нельзя, в частности, забывать, что, несмотря на широкое использование референдумов в практике политической жизни Испании, Италии, США и других западных стран, отношение к ним со стороны различных слоев общества всегда было и остается далеко неоднозначным. Противоречивость отношения господствующих кругов к референдумам, особенно после Второй мировой войны, объясняется, во-первых, тем, что существует возможность использования их, помимо воли и желания господствующего слоя или класса, в интересах других слоев и классов. Возможность эта, как правило, весьма незначительная в силу доминирующего положения правящих кругов во всех сферах жизни общества и в средствах массовой информации, но она всегда сохраняется. Во-вторых, тем, что в довоенный период институт референдума в значительной степени был дискредитирован в глазах мировой общественности, будучи активно использован фашистской Германией в 1933 г. при решении вопроса о выходе Германии из Лиги Наций, в 1934 г. – при решении вопроса о соединении поста президента с постом фюрера и рейхсканцлера и в 1938 г. – при решении вопроса о присоединении Австрии к Германии. И в-третьих, тем, что правящие круги некоторых западных стран усматривают в институте референдума угрозу институту парламентаризма, опасность замены власти «цивилизованного» парламента властью «невежественной» толпы. Именно в этом заключается, судя по западным источникам, одна из причин продолжительного неприятия института референдума, например, в Англии.

Противоречивость отношения к референдуму со стороны других слоев общества объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внешнюю демократичность и привлекательность, он далеко не всегда знаменовал успехи прогрессивных сил. Во многих случаях референдумы оканчивались принятием далеко не самых прогрессивных законов или решений, а также применялись в качестве демократического щита для прикрытия официальных антидемократических акций.