Введение
Сегодня Россия несет на
своих плечах тяжелое бремя реформирования.
С чем это связано, почему так
происходит и что ждет нас впереди
- вопросы, которые требуют глубокого
анализа и честного ответа. Рассматривая
данную тему в современных условиях,
необходимо учесть историческую фабулу
развития идеи формирования правового
государства в России и попытки
ее практического осуществления.
Менялись эпохи, на смену
одним государствам приходили другие,
но неизменной оставалась цель: обеспечение
порядка, развитие различных процессов
в обществе в рамках правовых норм.
Стабильность общества - гарантия его
процветания, соответственно, обеспечение
этой стабильности - основная цель государства.
Как отмечал Томас Гоббс: "Только
в государстве существует всеобщий
масштаб для измерения добродетелей
и пороков, таким масштабом могут
служить лишь законы каждого государства".
Теоретическая задача
работы состоит в том, чтобы
не просто описать процесс
происхождения закона через все
стадии его создания, а показать
научные основы этой деятельности:
это вопросы необходимости правового
регулирования общественных отношений
и адекватного отражения нормативно-правовых
потребностей, вопросы научного
планирования законодательной работы
и прогнозирования последствий
принятия закона, вопросы научной
экспертизы проектов законов
и их модальной сбалансированности,
а также вопросы языка законодательства
и создания единого терминологического
словаря и т.д.
Практическая значимость
работы раскрывается в главе,
посвященной механизму обеспечения
реализации закона. В ней выделяются
основные причины неисполнения
законов, приводятся предположения
по совершенствованию самого
закона и механизма его реализации
с точки зрения обеспечения
исполнения закона. Тема законотворчества
и механизма обеспечения реализации
закона, как никогда, актуальна
именно сегодня, когда перед
государством стоит задача укрепления
его правовой основы. Некомпетентность,
спешка законодателя, несоблюдение
научных основ законопроектной
работы могут негативно сказаться
на всей правовой системе.
Одним из важных условий
совершенствования законодательства
является овладение системой определенных
требований, предъявляемых к процессу
создания законов и подзаконных
актов.
Эти требования, выработанные
в течение веков различными
государствами, концентрированно
формулируются в отрасли знания,
именуемой законодательной техникой.
Данная отрасль знания обстоятельно
разработана во многих цивилизованных
странах, отражена в многочисленной
литературе, подробно описывающей,
как следует "делать законы",
каким требованиям они должны
отвечать, начиная с языка закона
до его изящества, красоты и
даже поэтичности. К сожалению,
в отечественной литературе подобного
сказать нельзя.
Специалистами в области
права явно недостаточно внимания уделяется
данной отрасли теории и практики
законотворчества. Не этим ли объясняется
то печальное обстоятельство, что
наше законодательство страдает множеством
недостатков технического порядка,
особенно тех законов и иных правовых
актов, которые приняты в последнее
десятилетие. И вполне оправдано
предположение о том, что это
обстоятельство (в числе иных) стало
одной из причин действующего законодательства,
сложившегося в массовом сознании впечатления
о необязательности исполнения закона,
о возможности беззаконного его
нарушения, о допустимости "борьбы
законов" и использовании "телефонного
права". Некомпетентность и легкомыслие
с которым иные должностные лица
берутся за тонкое, сложное и ответственное
дело - законотворчество, оборачиваются
в итоге не только несовершенством
законодательства, но, нередко, и трагическими
последствиями для общества, его
формирований и отдельных членов.
Понятие и виды правотворчества
Признание государством в
качестве правовых вновь возникающих
правил поведения в большинстве
случаев является своего рода "прелюдией"
к дальнейшему законодательному
закреплению этих норм, т.е. происходит
переход ко второй стадии правоустановления
- правотворчеству.
Переход к этому
этапу заключается в осознании
правящей элитой (а нередко и
обществом в целом) необходимости
закрепления сложившихся норм
в законодательстве. Происходят
соответствующие изменения в
политическом, нравственном и правовом
сознании, в общественном мнении,
выражение данной потребности
в интересах определенных классов
и социальных групп, имеющих
возможность влиять на осуществление
власти.
Правотворчество - это основанная
на законе деятельность компетентных
органов и организаций по созданию
нормативных правовых актов.
Следует отметить, что
в некоторых случаях правоустановления
сразу начинается с правотворчества,
минуя стадию правообразования.
Это происходит, в частности, в
следующих случаях:
- новые правоотношения
не могут возникнуть до закона,
закон это запрещает (например,
в уголовном праве);
- государство в силу
каких-то условий не может ждать
спонтанного возникновения этих
отношений и инициативно их
создает (изменяет).
В таких случаях
государство может либо использовать
зарубежный опыт, либо действовать
экспериментально, полагаясь на
научные изыскания, на имеющийся
опыт, здравый смысл и т.п.
Подобная ситуация, например,
сложилась в нашей стране при
переходе к рыночной экономике.
Действующее законодательство устанавливало
уголовную ответственность за
спекуляцию (скупку и перепродажу
в целях наживы), за частнопредпринимательскую
деятельность, коммерческое посредничество
и некоторые другие проявления
рыночных отношений. Осуществленная
в 1985 г. перестройка началась
с принятия ряда новых законов
(о кооперации, о государственном
предприятии и объединении, об
индивидуальной трудовой деятельности),
которые легализировали институты
рыночного хозяйства. В основу
новых законов был положен,
прежде всего, опыт развития
западных государств, добившихся
впечатляющих успехов в рамках
рыночной модели экономического развития.
С другой же стороны, учитывались и особенности
нашей страны, в частности, менталитет
населения, его психология, сложившаяся
в период Советской власти.
Виды правотворчества
чаще всего выделяются в зависимости
от субъектов, осуществляющих
эту деятельность. В этой связи
выделяются следующие виды правотворчества.
- Правотворчество государственных
органов. Основная масса нормативных
актов принимается в рамках
именно этого вида правотворческой
деятельности (законы, указы Президента,
постановления Правительства и
т.д. вплоть до внутренних актов,
принимаемых администрацией государственных
предприятий и учреждений).
- Референдум (всенародное
голосование). В рамках Российской
Федерации таким образом была
принята 12 декабря 1993 г. ныне
действующая Конституция. Этот
вид правотворчества встречается
относительно редко и, прежде
всего в связи со сложностью
организации референдума, требующего
значительных материальных и
иных затрат.
- Правотворчество негосударственных
органов (организаций). Существует
два вида негосударственного
правотворчества.
Во-первых, это делегированное
правотворчество. В этом случае
государство заранее предоставляет
какой-либо организации право
издания нормативных актов по
тому или иному вопросу. Так,
в соответствии со ст. 132 Конституции
РФ местные налоги и сборы
устанавливаются органами местного
самоуправления, что предполагает
издание ими соответствующих
нормативных актов.
Во-вторых, это санкционированное
правотворчество. Здесь какая-либо
организация разрабатывает нормативный
акт, который затем санкционируется
(утверждается) уполномоченным государственным
органом. Примером могут служить
уставы акционерных и иных
хозяйственных обществ. Регистрации
такой организации в качестве
юридического лица предшествует
проверка органами юстиции соответствия
устава требованиям законодательства.
Регистрация юридического лица
означает и санкционирование
его устава. В дальнейшем требования
устава становятся обязательными,
и арбитражный суд, например, при
рассмотрении гражданского дела
будет исходить из норм этого
устава.
Виды правотворчества
различаются и в зависимости
от характера нормативного правового
акта. В этом плане можно выделить
кодифицированное и текущее правотворчество.
В первом случае разрабатываются
посредством кодификации сложные
нормативные акты (основы, кодексы,
положения), охватывающие регулирование
определенного комплекса общественных
отношений и в большинстве
случаев соответствующие определенной
отрасли права. При текущем
правотворчестве регламентируется
какие-то частные вопросы. Нормы
таких актов впоследствии могут
быть включены в соответствующий
кодекс или иной кодификационный
акт.
4. Стадии правотворческого
процесса.
протяженный во времени, поэтому
в нем можно выделить определенные
стадии (этапы) его развития. Возможно
выделить пять стадий правотворческого
процесса:
- определение потребности
в правовом регулировании;
- разработка проекта
нормативного акта;
- его обсуждение, согласование,
доработка;
- принятие нормативного
акта;
- опубликование нормативного
правового акта.
Рассмотрим эти стадии.
Определение потребности
в правовом регулировании. В
обиходе существует мнение, что
государство может принять любой
закон (нормативный акт). На самом
же деле существуют две границы,
определяющие возможности государства
на принятие того или иного
нормативного акта.
Верхняя граница - это
граница возможного. Все, что находится
за ней, объективно препятствует
государственному регулированию
общественных отношений, делает
его невозможным. Эту границу
образуют следующие компоненты.
Во-первых, это - законы природы.
Юридические законы не могут
каким-либо образом изменить объективные
законы природы. Тем не менее,
попытки принятия таких законов
имели место, хотя ничего хорошего
они, естественно не приносили..
Можно вспомнить, например, попытки
поворота Северных рек, имевшие
место в Советский период. Затраты
на это в течение ряда лет включались
в законы о бюджете и привели к значительным
материальным потерям.
Во-вторых, возможности государственного
регулирования ограничиваются законами
общественного развития. в том
числе экономическими законами. Игнорирование
этих законов, издание противоречащих
им нормативных актов также не
давало положительных социальных результатов.
Так, немало стран, освободившихся от колониальной
зависимости и находящихся на
крайне низкой ступени экономического
развития, тем не менее ставили
задачу строительства социализма и
принимали соответствующие законы.
Естественно, что это не давало заявленных
результатов.
В-третьих, это - духовная
культура населения, его менталитет.
Попытки игнорировать эти условия
также успеха не имели. Достаточно
вспомнить неудачные попытки
борьбы с пьянством и алкоголизмом
в нашей стране.
И, наконец, необходимо
учитывать существование естественных,
неотъемлемых прав и свобод
человека и гражданина. Принятие
законов, ущемляющих эти права
и свободы, в современных условиях
влечет осуждение международного
сообщества, а иногда и применение
международно-правовых санкций.
Нижняя граница определяется
целесообразностью принятия нормативных
правовых актов. То есть их
принятие, в принципе возможно, но
не имеет смысла. Составляющими
этой границы являются два
обстоятельства в их сочетании.
С одной стороны,
это социальная значимость соответствующих
общественных отношений. Существует
немало общественных отношений,
не требующих правового регулирования
в силу их малозначительности.
Как говорится. "из пушки не
стреляют по воробьям".
С другой стороны,
это возможность саморегуляции.
Общество во многих случаях
само, без государственного вмешательства
способно урегулировать вновь
возникающие общественные отношения
посредством создания новых социальных
норм (норм морали, обычаев и др.).
Своеобразным индикатором
целесообразности принятия нормативного
акта может служить наличие в
рамках этих отношений существенных
нарушений прав и свобод граждан,
интересов общества и государства..
Богатый материал для
выводов о потребностях правового
регулирования, в том числе
о бездействии каких-то норм, об
их "устаревании", о появлении
новых общественных отношений, требующих
урегулирования и проч. дает обобщение
юридической практики (судебной, прокурорской,
следственной и иной).
В целом, при решении вопроса
и необходимости принятия того или
иного нормативного акта можно использовать
золотое правило медицины: "Не
навреди". При этом жизнь сама
"подсказывает" законодателю, когда
возникает потребность в правотворчестве.
Это, с одной стороны, массовидность
определенных общественных отношений,
а с другой, существование по поводу
их конфликтов, нарушений интересов
участников этих общественных отношений.
При этом, как указывалось выше,
обычно само общество вырабатывает до
закона определенные правила, которые
и служат основой принимаемых
норм права.
Подготовка проекта
нормативного акта. В большинстве
случаев тот орган или организация,
которые вносят предложение об
изменении законодательства, разрабатывают
проекты соответствующих нормативных
актов. Одновременно готовится
пояснительная записка (обоснование)
- документ, в котором приводятся
доводы о необходимости принятия
такого акта. Вопросы, связанные
с подготовкой текста нормативного
акта (требования к его содержанию,
оформлению и др. будут рассмотрены
особо).
Обсуждение, согласование,
доработка проекта нормативного
акта. Закон или иной нормативный
акт обычно затрагивает интересы
большого числа граждан, организаций,
учреждений или их подразделений.
Поэтому в зависимости от содержания
проекта каждого нормативного
акта инициаторы его разработки
или орган, принимающий этот акт, должны
принять меры к тому, чтобы было учтены
мнения и пожелания как можно большего
числа заинтересованных субъектов. Для
достижения этой цели используются такие
средства как обсуждение проекта с приглашением
представителей этих субъектов (государственных
и научных учреждений, политических, профсоюзных
и других общественных объединений, коммерческих
структур и проч.). Практикуется рассылка
проекта в указанные организации с предложением
(просьбой) высказать свое мнение и дать
замечания.