Понятие и сущность государственного управления

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее  время в связи с переходом  к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности организаций и территорий), с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления¹¹.

Под влиянием происходящих изменений вполне резонно ставится вопрос о границах использования в качестве метода управления прямых и односторонних юридически властных предписаний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не означает полный отказ от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Она объективно необходима и в условиях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается и в виду разгосударствления множества хозяйственных и иных объектов. Возрастает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества.

Этому способствует известная  деформация организационно-правовых связей между субъектами и объектами  государственного управления (устранение прямой организационной подчиненности организаций органам исполнительной власти, перенесение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяйственные структуры нового типа - концерны, корпорации и т.п., укрепление реальных начал федерализма и проч.).

Значительно усиливается обратное влияние объектов управления на исполнительный аппарат.

2.2 Виды методов государственного управления

Средства реализации управленческих задач и функций  разнообразны, что дает основу для  их классификации.

С общетеоретических  позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Это - два взаимосвязанных, взаимодополняющих "полюса" единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

С помощью средств  убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к  проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из содержания управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно - административных и экономических. Приоритет, отдаваемый именно этим вариантам, порождает немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении¹².

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, т.е. адресата. Налицо - прямое предписание ("команда"), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств  административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных  участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администрирование, т.е. управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или  косвенного воздействия со стороны  субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие  условия, когда он сам начинает действовать  должным образом не под влиянием директивных предписаний (команд) субъекта управления, а в силу того, что  такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т.п.), а косвенно (опосредованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо  антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответствующие причины.

Во-первых, поскольку  управленческая деятельность по своей  природе административная ("административное" суть "управленческое"), постольку  любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого выделение административных и экономических методов управления алогично; буквально имеются в виду "управленческие методы управления", независимо от того, какое содержание в них вложено, т.е. единые по своей сути методы управления.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью - реализация управленческого  воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и  теми же, а не различными субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех  же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуждаются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные  средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно - как  одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредитных или налоговых льгот и т.п.).

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Между тем  нередко при выделении административных и экономических методов исходят  из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Подобная аргументация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном - о непосредственном (или опосредованном) управляющем воздействии на объект управления.

В-седьмых, практически  в правовых актах управления можно  обнаружить органическое сочетание  экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о  повышении уровня заработной платы  отдельным категориям работников, о  материальных компенсациях в связи с инфляцией, несомненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же время юридической формой реализации государственно-управленческих функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств.

Конкретное содержание административно-правовых методов  достаточно разнообразно. Это - установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или  частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.п.

2.3 Сущность убеждения и принуждения

Для каждой стадии социально-экономического развития общества свойственна собственная  основа формирования государственных  учреждений (государственной власти), системы права, методов управления и т.п. Таким образом, объективные закономерности определяют как те цели, которые мы перед собой ставим, так и возможности, в том числе способы и средства, т.е. методы воздействия на общественные отношения, имеющиеся для достижения этих целей.

Управление делами государства, реализация исполнительной власти, обеспечение  дисциплины и правопорядка осуществляются с помощью активных способов целенаправленного  воздействия на сознание и поведение  людей. В современных условиях в качестве этих способов выступают два универсальных метода государственного управления - убеждение и принуждение.

Проблема убеждения  и принуждения в современном  обществе - это проблема методов  социального (государственного и негосударственного) управления экономическими, политическими, социальными, духовными процессами, это проблема методов регулирования взаимоотношений между людьми.

Убеждение и принуждение  как методы государственного управления - явления социальные, поскольку  они реализуются в связях между участниками конкретных общественных отношений. Эти методы, представляя собой систему способов организующего воздействия государства (органа управления, должностного лица) на сознание и поведение людей, являются необходимым условием нормального функционирования общества в целом, любого государственного объединения, любого процесса управления.

Социальное назначение и эффективность этих методов  определяются тем, что они:

а) обусловлены общими социально-экономическими закономерностями развития современного общества;

б) должны находиться в  неразрывном единстве;

в) зависят от того, насколько  правильно, социально адекватно  отражают требования жизни, экономические  и политические потребности развития общества;

г) основаны на соотношении  убеждения и принуждения, обусловливаемом сущностью и состоянием общества и государства, которое может быть тоталитарным, полицейским или демократическим, правовым.

Российское государство, будучи по самой своей природе  демократическим государством, не может  строить отношения с населением на каких-либо иных основах, кроме убеждения граждан в правильности своей политики и принуждения в отношении тех, чьи устремления и действия расходятся с нормами права. Убеждение и принуждение используются государством не во имя каких-то абстрактных целей, а в интересах создания необходимых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.