Понятие и сущность государственного управления

Как уже было отмечено, управленческая деятельность реализуется  посредством применения различных  организационных форм, совокупность которых и обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма.

В зависимости от того, насколько совершенно государственное  управление, деятельность государственного аппарата, настолько и он соответствует  условиям функционирования государства на том или ином этапе исторического развития.

Государственное управление практически реализуется через  такие формы организационной  деятельности, как прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, подбор и расстановка кадров, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

Исходя из вышеизложенного, государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.

1.2 Цели и  функции государственного управления

 

Рассмотрев сущность и основные признаки государственного управления, необходимо остановиться на его целях. Цель государственного управления является одним из ключевых понятий. В зависимости от того, какая цель реализуется, будут находиться функции государственного управления, определяться структура государственных органов, их компетенция.

В теории управления, включая  теорию государственного управления, целеполагание принято рассматривать "как важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия".

При этом в механизме  государственного управления целеполагание  рассматривается как процесс  обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

Главная цель государственного управления определяется сущностью, понятием, а именно - совершенствование системы  управления, изменение ее качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессами, происходящими в отношениях субъекта и объекта управления.

Цели - это то, на что  направлена деятельность органов государственного управления.

Цели государственного управления конкретизируются в зависимости  от предлагаемых исследователями критериев  классификации. Выбрав главным критерием общее и специфическое содержание управленческой деятельности, предлагается выделять следующие цели государственного управления:

социально-экономические  цели, т.е. упорядочение общественной жизни  и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;

организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций  государства и решения его  задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

При таком подходе  перечисленные цели государственного управления фактически соответствуют  устоявшейся в теории права и  государства классификации функций государства по отраслевому принципу, что вполне допустимо, поскольку именно в функциях проявляются цели управления.

Возвращаясь непосредственно  к понятию "функции управления", необходимо подчеркнуть, что в науке  управления нет единого понятия функций, т.е. направлений деятельности.

Функция - широко распространенное слово, имеющее множество значений. Функция (лат. functio) - это исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Данное понятие используется во всех областях знаний и во всех сферах деятельности⁸.

В социально-экономических  системах понятие "функция" также  широко применяется к системе  в целом, объекту и субъекту управления, отдельным подсистемам и видам  деятельности.

Функции занимают особое место в системе управления и играют ключевую роль в ее формировании.

Функция управления как  возможная область формирования управляющего воздействия предполагает осуществление непрерывных взаимосвязанных  между собой действий по выработке  средств и методов воздействия и их реализации применительно к решению конкретной проблемы.

Поэтому функция рассматривается  как объективно необходимая область  процесса управления, имеющего временную  и пространственную определенность и конечный результат.

Применительно к государственному управлению под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные направления властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным.

В функциях проявляются  сущность, содержание, цели и задачи управления. Некоторые ученые считают, что функции управления вытекают из задач, стоящих перед государственным  органом⁹.

К общим функциям управления, как правило, относят:

1) сбор и обработка  (анализ) социальной информации;

2) прогнозирование, т.е.  научное предвидение изменений  в развитии каких-либо явлений  или процессов на основе объективных  данных и достижений науки;

3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;

4) организация, т.е.  формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений  между субъектом и объектом  управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.;

5) регулирование или  распорядительство, т.е. установление  режима деятельности по достижению  целей и задач управления, регулирование  поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;

6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения  общих целей управления;

7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует  фактическое состояние объекта  управления заданному состоянию.

2 Методы государственного  управления

2.1 Понятие административно-правовых методов

 

Наряду с административно-правовыми  формами в процессе практической реализации исполнительной власти важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам управления). В чем их суть?

В общепринятом понимании  метод означает способ, прием практического  осуществления чего-либо. Применительно  к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием  практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде "метод" позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод  управления есть средство практического  осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей¹⁰.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это  относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее.

1. Они органически  связаны с целевым назначением  этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

2. Они выражают управляющее  (упорядочивающее) воздействие субъектов  исполнительной власти на соответствующие  объекты.

3. Они непосредственно  выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления.

4. Они используются  субъектами исполнительной власти  в качестве средств реализации  закрепленной за ними компетенции.

5. Метод управления  всегда имеет своим адресатом  соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

6. С учетом многообразия  приемов и способов реализации  управленческой компетенции метод  управления есть определенная  возможность решения управленческих  задач, стоящих перед субъектом  исполнительной власти.

7. В методах управления  в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

8. Метод управления  всегда непосредственно выражает  принадлежащие государству и  его исполнительному аппарату  полномочия юридически властного  характера.

9. Для методов управления  характерна правовая форма их  непосредственного практического  выражения. Свое наиболее ощутимое  проявление они получают в  правовых актах управления.

10. Выбор конкретных  методов управляющего воздействия  находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли "носителей" административно-правовых предписаний, запретов и дозволений. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом "инструментарии", используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач.

Методы правового регулирования  распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен быть, во-первых, обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно.

Методы же управления в наиболее типичном варианте - индивидуализированы. Налицо определенная степень производности  методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового  регулирования этой деятельности. С  другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридически властных волеизъявлений.

Однако не все методы управления правовые, что также следует  учитывать. Тем не менее тесная связь двух вариантов понимания категории "метод" применительно к административно-правовому воздействию на сферу государственного управления налицо.

Главный критерий, необходимый  для разграничения названных  вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного  органа (должностного лица) на соответствующий  объект, несет в своем содержании определенный "заряд" юридически властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Следует различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и  являются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

Первые из них - административно-правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.