С точки зрения Вебера, рациональная
бюрократия не тождественна легальному
господству. С одной стороны, легальное
господство может осуществляться и
небюрократическими (например, коллегиальными)
органами управления. С другой стороны,
бюрократический административный
аппарат может использоваться и
в тех случаях, когда руководство
не следует принципу легальности. Об
этом свидетельствует само понятие
патримониальной бюрократии [13].
Как указывает Вебер, при чистом типе традиционного
господства в управленческом персонале
полностью отсутствуют такие черты бюрократической
администрации, как четкое определение
сфер полномочий, рациональная иерархия
должностей, назначение на основе добровольного
контракта, специальная подготовка как
условие занятия должности и постоянное
денежное жалованье [7]. Вместе с тем все
перечисленные признаки, за исключением,
по-видимому, лишь контрактно-договорных
отношений, могут в той или иной степени
присутствовать в патримониальной бюрократии.
Постоянным же ее признаком служит личностный
характер отношений власти.
2.3. Администрации как
часть рациональной бюрократии.
Бюрократия и общество
Вебер выделил специфические черты
рациональной бюрократической администрации,
проводя сопоставление современной
бюрократии с традиционными формами
управления, в которых подобные черты
полностью отсутствовали либо были
слабо выражены. Некоторые из этих
признаков впервые проявились в
системе государственного управления
в странах Запада. К их числу
относится прежде всего специализация
чиновников и их профессиональная компетентность.
Как писал Вебер: "Конечно, "чиновник",
даже специализировавшийся в определенной
области, издавна известен различным культурам.
Однако полной зависимости всей жизни,
всех ее политических, технических и экономических
предпосылок от организации профессионально
подготовленных чиновников... не было ни
в одной стране, кроме современного Запада"1.
Наряду со специализацией чиновников,
важным отличительным признаком современной
бюрократии, не существовавшим в прошлом,
выступает отделение чиновника от собственности
на средства управления. Такое отделение
позволяло снять финансовые ограничения
частного хозяйства и вело к тому, что
получение индивидом средств к существованию
зависело от организации, тем самым подчиняя
его организационной дисциплине.
Важным моментом Масловский считает то,
что Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный
характер отношений между отдельным чиновником
и организацией в современной рациональной
бюрократии. Он отмечает также роль образовательной
подготовки чиновников, уровень которой
должен проверяться экзаменами или удостоверяться
соответствующим дипломом, что в значительной
мере определяет рациональный характер
бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую
рациональность придает бюрократии то,
что она действует в соответствии с четко
сформулированными правилами и обладает
специальными знаниями, которые применяются
ею в процессе управления. Кроме того,
следует отметить, что бюрократия представляет
собой иерархию чиновников, назначенных
на их должности вышестоящими органами.
Организация, состоящая из выборных чиновников,
не является, согласно Веберу, бюрократической
в строгом смысле слова. Таких чиновников,
имеющих свой собственный источник легитимности
вне организации, невозможно подчинить
дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.
Важной особенностью бюрократического
управления является то, что глава организации
всегда может быть уверен, что его распоряжения
будут переданы по каналам коммуникации
и исполнены в соответствии с существующими
формальными правилами. Бюрократическую
организацию отличает строгая дисциплина.
Именно объединение специальных знаний
и дисциплины образует основу бюрократической
администрации [13].
Как полагал Вебер, бюрократические организации,
в большей или меньшей степени приближающиеся
к чистому типу, можно обнаружить в самых
различных сферах жизни современного
общества: в аппарате государственного
управления и в политических партиях,
в университетах и больницах, в армии и
на крупном капиталистическом предприятии.
Но наибольшее развитие бюрократизация
получает в государстве и массовой политической
партии [7].
Повсеместное распространение бюрократии
вызвано прежде всего тем, что она оказывается
более эффективной, чем любая другая форма
управления. Все это делает бюрократию
совершенно незаменимой в современном
обществе. Развитие современных форм организации,
как считает Вебер, практически совпадает
с распространением бюрократического
управления. Превосходство бюрократии
над иными формами управления обусловлено
главным образом тем, что она выступает
носителем специальных знаний, которые
необходимы для нормального функционирования
любой крупной организации. В "Хозяйстве
и обществе" Вебер подчёркивает, что
бюрократизация предоставляет, прежде
всего, оптимальную возможность проведения
в жизнь принципа специализации административных
функций в соответствии с чисто объективными
критериями, а собственно управление осуществляется
функционерами, которые обладают специальной
подготовкой и в ходе непрерывной практики
развивают свои навыки [7].
С точки зрения Вебера, современная бюрократия,
подобно чиновничеству прошлых эпох, образует
особую статусную группу, занимающую привилегированное
положение в обществе. Этому нисколько
не противоречит тот факт, что бюрократия
подчинена в своей деятельности централизованному
контролю и дисциплине. Вебер утверждает,
что осознание чиновником своего высокого
статуса не только совместимо с его готовностью
подчиняться вышестоящим, но и исполняет
функцию компенсации, позволяя ему сохранять
самоуважение. Статусные группы отличает
особый образ жизни, в котором находит
отражение социальный престиж их членов.
В большинстве случаев статусные группы
стремятся к монополизации тех или иных
материальных либо культурных ценностей,
а также к ограничению доступа в свои ряды.
Как отмечал Вебер, установление разного
рода ограничений на допуск в ряды чиновников
особенно характерно для патримониальных
бюрократий, но эта тенденция не исчезает
и в современных административных структурах
[7].
Хотя рациональная бюрократия неизменно
функционирует в соответствии с объективно
установленными правовыми нормами, которые
определяют пределы компетенции органов
управления, внутри этих пределов перед
чиновниками открывается некоторая свобода
маневра. В конечном счете, высшим принципом,
служащим ориентиром всей деятельности
государственных чиновников, выступает
идея интересов государства [7]. По мнению
Вебера, понятие интересов государства
всегда является довольно-таки расплывчатым,
что дает возможность руководствующимся
этой абстрактной идеей чиновникам во
многих случаях действовать по собственному
усмотрению.
Взгляды и ценности, образующие "кодекс
чести" чиновников, имеют и свою негативную
сторону. Вера чиновников в безусловное
превосходство их профессиональных качеств
соседствовала с пренебрежительным отношением
к некомпетентным массам, а также к любым
формам общественной деятельности, не
санкционированным свыше. Подобные установки
Вебер обнаруживает в частности в российской
бюрократии начала века, которая презирала
непрактичное упрямство, эгоизм и утопические
мечты интеллигенции и органов самоуправления
заодно с "пустословием" прессы, считая,
что все это служит препятствием на пути
к благосостоянию народа, которого она
пыталась добиться сверху, и подрывает
уважение к властям [4]. Определенные ценностные
ориентации были свойственны чиновничеству
именно как статусному слою. Типичным
для чиновников было желание занять такую
должность, которая давала бы жалование,
соответствующее социальному престижу
образованного человека, по возможности
до конца жизни. Их высшим идеалом была
надежная должность, с которой они не могли
бы быть смещены, и на которой им было бы
гарантировано предсказуемое продвижение
по службе. В целом же чиновников отличает
стремление утвердить свое право на должность
и усилить закрытость статусной группы
и свою экономическую безопасность [7].
Как отмечает Вебер, для чиновников как
статусного слоя нет ничего более чуждого,
чем чувство солидарности с пролетариатом
– и для них характерно скорее желание
в еще большей степени отделить себя от
пролетариата1.
Ценности статусной группы, занимающей
господствующее положение в обществе,
могут оказывать существенное влияние
на другие социальные слои. В этой связи
следует отметить, что немецкий социолог
весьма негативно оценивал воздействие
бюрократических жизненных идеалов на
общество в целом. В то же время нельзя
утверждать, что его отношение к бюрократическим
ценностям было однозначно отрицательным.
Как отмечает М. Масловский, столкнувшись
в конце Первой мировой войны с резкой
критикой германской бюрократии, прежде
всего со стороны социалистов, Вебер счел
необходимым настаивать на незаменимости
этических ценностей чиновничества для
управления государством. Согласно Веберу,
разрушение "кодекса чести" чиновников
неминуемо привело бы к снижению эффективности
государственного управления и распространению
коррупции [13].
Вебер уделил значительное внимание той
роли, которую взгляды и ценности бюрократии
играли в сфере политики. Его оценка бюрократической
ментальности в данном случае была неоднозначной.
По мнению Вебера, качества, которыми обладали
чиновники, с одной стороны, являлись необходимыми
для нормального функционирования государственного
аппарата. Но, с другой стороны, бюрократия
не была приспособлена к выполнению некоторых
политических задач, а попытки чиновников
взять на себя не свойственные им функции
имели крайне негативные последствия.
В этой связи следует прежде всего рассмотреть
то разграничение, которое Вебер проводил
между "чиновником" и "политиком"
как двумя во многом противоположными
типами государственного деятеля. Чиновник
должен действовать в строгом соответствии
с формальными правилами в своей определенной
сфере компетенции, никак не выражая свои
личные взгляды и предпочтения. Если чиновник
лишь исполняет спущенные сверху распоряжения
и инструкции, то политик должен последовательно
добиваться осуществления своих собственных
целей. При этом он стремится к тому, чтобы
в открытой борьбе завоевать сторонников
своего политического курса. Действия
политического лидера определяются его
собственными внутренними убеждениями
и теми ценностями, которые он отстаивает.
Различия между чиновником и политиком
в характере их деятельности обусловливают
те качества, которые требуются для каждого
из этих двух типов. Так, например, Вебер
подчеркивает языковые различия между
данными типами. Если чиновника характеризует
точная, объективная манера изложения,
подходящая для официальных докладов,
то политик должен сражаться с помощью
слова. Навыки, необходимые в этом случае
политику, можно приобрести, занимаясь
адвокатской практикой, но никак не в ходе
канцелярской работы. Типы "чиновника"
и "политика" противоположны и в том,
какую ответственность они несут за свои
действия. Как подчеркивает Вебер, чиновник,
получивший приказание, которое он считает
неправильным, может и обязан высказать
свои возражения. Но если вышестоящее
учреждение настаивает на исполнении
приказания, долг чиновника состоит в
том, чтобы исполнить его так, как если
бы оно соответствовало его собственному
убеждению. По мнению Вебера, без такой
"нравственной дисциплины и самоотверженности"
чиновников аппарат государственного
управления не мог бы нормально работать.
Чиновник не несет личной ответственности
за принятый политический курс. Что же
касается политика, он должен рисковать
карьерой, отстаивая собственный курс,
и быть готовым уйти в отставку в случае
его неудачи [4].
Только под влиянием необходимости
брать на себя личную ответственность
могут развиться качества подлинного
лидера. Однако условия, в которых
протекает деятельность чиновников,
препятствует проявлению подобных качеств.
Бюрократическая организация действует
в строгом соответствии с формальными
правилами, не допуская какого-либо индивидуального
творчества, но и не требуя от чиновников
личной ответственности за последствия
их действий, коль скоро все соответствующие
инструкции точно соблюдены. В подобной
ситуации качества, отличающие подлинного
политического лидера просто не могут
развиться. Причина этого не в каких-то
чисто личных особенностях таких людей,
а скорее в том, что они в принципе не способны
надлежащим образом исполнять взятую
ими на себя роль. Вебер с сожалением отмечает,
что после ухода с политической арены
Бисмарка Германией управляли бюрократы,
а не политики по призванию. По мнению
немецкого социолога, государственные
чиновники прекрасно справлялись с различными
организационными проблемами, к решению
которых они были подготовлены. Но те же
самые чиновники были неспособны адекватно
оценить чисто политические проблемы.
Положение дел, когда важнейшие государственные
посты занимали люди, не обладавшие качествами
политика, Вебер считал совершенно неприемлемым.
Он полагал также, что многие проблемы,
с которыми столкнулось германское государство
в начале ХХ века, были в значительной
мере порождены политически безответственными
действиями бюрократии. Например, вину
за провалы немецкой внешней политики
Вебер возлагал прежде всего на бюрократию
[4].
Таким образом, с точки зрения Вебера,
бюрократия, которая служит наиболее эффективным
орудием управления в современном обществе,
совершенно не подготовлена к тому, чтобы
исполнять функцию определения государственной
политики в силу отсутствия у чиновников
необходимых для этого качеств лидера.
Бюрократия неизбежно сталкивается здесь
с ограничениями, которые не могут быть
преодолены в рамках самой бюрократической
системы управления. По мнению Вебера,
выбор политического курса не должен был
осуществляться чиновниками. Присвоение
бюрократией функции принятия политических
решений расценивалось им как злоупотребление
властью.
Однако бюрократия, которая формально
была подчинена политическому лидеру,
тем не менее могла влиять на процесс принятия
решений исходя из собственных групповых
интересов. Интересы чиновников выходили
за рамки тех функций, которые им предписывала
идеально-типическая модель рациональной
бюрократии. Индивидуальный чиновник
прежде всего разделяет общий интерес
всех функционеров в сохранении аппарата
и продолжении его рационально организованного
господства [8]. Чиновников отличает также
заинтересованность в уменьшении власти
и значения любых неподконтрольных бюрократии
социальных сил и, напротив, расширении
сферы влияния самого управленческого
аппарата. Как считал Вебер, бюрократия
обладала немалыми возможностями успешно
отстаивать свои интересы. Решающую роль
при этом играла та власть, которой пользовался
бюрократический аппарат.
Заключение
В ходе написания данной работы, я
пришла к поставленной цели:
1. Изучены основные работы М.
Вебера, в которых он изложил
свою теорию бюрократии.
2. На основе изученной литературы
был проведён сравнительный анализ
двух основных концепций в
теории бюрократии М. Вебера.
3. Была оценена роль бюрократии
в общественной жизни и управлении
государством.
Главной особенностью теории бюрократии
М. Вебера является то, что он выделяет
два существенно различных типа бюрократической
организации. Одним из этих типов выступает
патримониальная бюрократия, которую
характеризуют недостаточное развитие
рациональных черт и личностный характер
отношений власти в управленческих структурах.
Патримониальную бюрократию отличает
также тенденция к апроприации государственных
должностей занимающими их чиновниками.
Основу власти патримониальной бюрократии
образует, прежде всего, присвоение чиновниками
должностей и связанных с ними привилегий
и экономических преимуществ. Вместе с
тем предельное развитие тенденции к присвоению
средств управления чиновниками приводит
к распаду бюрократических структур. При
этом патримониальная бюрократия трансформируется
в господство "сословного" типа, которое
уже не является бюрократическим.
Согласно Веберу, лишь в странах Запада
в результате рационализации процесса
управления складывается иной характер
отношений между патримониальным монархом
и чиновниками. Бюрократический аппарат
западного абсолютистского государства
приобретает власть не в результате децентрализации
политического режима, а благодаря наличию
у чиновников специальных знаний и навыков.
В странах Запада впервые происходит переход
от патримониального управления к бюрократии
современного типа.
Разработанная в "Хозяйстве и обществе"
теоретическая модель рациональной бюрократии
образует второй тип бюрократической
организации в социологии Вебера. Для
административных структур, приближающихся
к данной модели, характерно преобладание
формально-правового начала. Принцип личной
преданности, на котором основывается
патримониальное управление, уступает
место объективно установленному служебному
долгу. Формируется тип чиновника, который
руководствуется в своей деятельности
системой формальных правил, а не предписаниями
традиции и волей монарха.
Однако бюрократия в современном
обществе представляет собой не просто
безличный инструмент управления, но
также и особую социальную группу
со своими собственными взглядами и
ценностными ориентирами. Идеально-типическая
модель рациональной бюрократии не предусматривает
такого положения дел, когда корпоративные
интересы чиновников получают преобладание
над требованиями служебного долга.
Тем не менее, анализ типично бюрократических
ценностей в работах Вебера свидетельствует
о том, что бюрократия нередко
действует, исходя из своих собственных
групповых интересов, а не интересов
той организации, которая использует
бюрократический управленческий аппарат.
В условиях легального господства сохраняется
тенденция к бесконтрольному правлению
бюрократии. С точки зрения Вебера, специальная
подготовка чиновников и их монополия
на владение некоторыми видами информации
позволяют бюрократическому аппарату
под видом административной беспристрастности
фактически определять направление государственной
политики. Глава бюрократического аппарата,
если только он не обладает достаточной
компетентностью в вопросах управления
и не имеет независимых источников информации,
оказывается беспомощным перед лицом
специализированного чиновничества. Вместе
с тем отсутствие у чиновников качеств
политического лидера приводит к тому,
что бюрократический аппарат оказывается
не в состоянии решать чисто политические
проблемы.
Понятие "господство чиновников"
Вебер использовал для обозначения такого
политического режима, в котором функция
определения политики оказывается узурпированной
бюрократией. "Господство чиновников"
представляет собой тенденцию, которая
присутствует в любой бюрократической
администрации, но может полностью реализоваться
лишь в том случае, если не существует
эффективных средств контроля деятельности
государственного аппарата. Предельное
развитие данной тенденции, как полагал
Вебер, должно было вызывать крайне неблагоприятные
социальные последствия.
Проблема ограничения власти бюрократии
являлась для Вебера одной из центральных.
Немецкий социолог рассматривал различные
институциональные механизмы, которые
могли бы послужить противовесом бюрократическому
управлению. Наибольшие возможности для
установления контроля за деятельностью
административного аппарата предоставляла,
по его мнению, система представительного
правления. Вместе с тем основной функцией
парламентской системы является, с точки
зрения Вебера, отбор политиков, обладающих
качествами подлинного лидера.
Российская социология и теория
управления также могут многое почерпнуть
в арсенале политической теории М. Вебера.
Разработанные Вебером понятия
могут, по-видимому, успешно использоваться
для анализа структур государственного
управления в России на различных
этапах их эволюции. Обращение к
веберовским политическим идеям должно
способствовать лучшему пониманию как
недавнего прошлого нашей страны, так
и современного состояния ее политической
системы. Таким образом, следует
подчеркнуть, что о патримониальной бюрократии
речь может вестись только в тех случаях,
когда вся политическая система носит
патримониальный характер. Что же касается
современной системы государственного
управления в России, то можно говорить
о присутствии в ней лишь отдельных черт
или элементов патримониализма, что находит
выражение, прежде всего, в широкомасштабной
коррупции, с которой государство ведёт
сегодня активную борьбу. Но использование
понятия "патримониальная бюрократия"
для характеристики современного российского
чиновничества едва ли может быть признано
правомерным.
Список использованной
литературы
1. Арон Р. Этапы развития социологической
мысли. - М.: "Прогресс", 1992.
2. Бендикс Р. Образ общества у Макса Вебера.
- М.: 1994.
3. Вебер М. Избранное. Образ
общества. - М.: 1994.
4. Вебер М. Избранные произведения.
- М.: "Прогресс", 1990.
5. Вебер М. Основные социологические
понятия. - М.: "Прогресс", 1990.
6. Вебер М. Социализм. - М.: "Вестник
МГУ", 1991, № 2, с.58.
7. Вебер М. Хозяйство и общество.
- М.: 1959.
8. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История
и рациональность: Социология Макса
Вебера и веберовский ренессанс.
- М.: 1999.
9. Геллнер Э. Условия свободы: Гражданское
общество и его исторические соперники.
- М.: 1995.
10. Гидденс Э. Социология. - М.: "Букинист",
1999
11. Кустарев А. Начало русской
революции: версия Макса Вебера.
Вопросы философии. - М.: 1990.
12. Масловский М.В. Веберовская концепция
патримониализма и ее современные интерпретации.
Социологический журнал. - М.: 1995, № 2.
13. Масловский М.В. Теория бюрократии
Макса Вебера и современная
политическая социология. - Н. -Новгород:
Нижегородский университет, 1997.
14. Осипов Г.В. История социологии
в Западной Европе и США.
Учебник для вузов. - М.: 1999.
15. Пайпс Р. Россия при старом режиме.
- М.: 1993.
16. Токвиль А. Старый порядок и революция.
- М.: 1997.
1 Кустарев А. Начало русской
революции: версия Макса Вебера. Вопросы
философии. – М.: 1990, N 8, с.124.
1 Вебер М. Избранные произведения.
- М.: «Прогресс», 1990, с.47
1 Вебер М. Социализм. – М.: «Вестник
МГУ», 1991 № 2, с.58.
Макс Вебер 1984 г.р